国研中心｜中国逾69万乡村建设该如何因地制宜，分类施策

建设美丽乡村，是实施乡村振兴的一项重要任务，事关农民根本福祉和全面建成小康社会。近期，中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，坚持“因地制宜、循序渐进”的原则，统筹规划城乡污染物收运处置体系，严防城市污染上山下乡，因地制宜统筹处理城乡垃圾污水，加快建立乡村生态环境保护和美丽乡村建设长效机制。

我们调研发现，各地结合实际，因地制宜、分类施策，以生态宜居、美丽家园建设为抓手，探索美丽乡村建设的生动实践。

一、实践探索

（一）福泉市创新“五步工作法”

贵州省黔南州福泉市在推进农村人居环境整治、实施乡村振兴的进程中，把对乡村的“五改、五化”和对群众的“五教育、五引导”作为建设美丽乡村的重要抓手，取得了显著成效。“五改”是指改厕、改圈、改灶、改水、改电；“五化”是指院坝硬化、屋檐沟硬化、村寨通道硬化、联户路硬化、村寨亮化；“五引导”是指引导良好的生产习惯、生活习惯、饮食习惯、风俗习惯、家庭教育；“五教育”是指道德教育、法治教育、文明教育、感恩教育、励志教育。

福泉市在推进“五步工作法”的过程中，一方面，注重前期调研、强化中期设计、狠抓后期问效，做到盯牢“前中后”全流程，确保政策科学合理，特别是围绕省州市脱贫攻坚重点工作和“五改、五化，五引导、五教育”阶段任务进行清单化、项目化管理，明确责任、倒排工期、挂图作战，推进各项目标任务有序推进；另一方面，通过全市上下总动员、乡镇街道全覆盖、村组自治共发力，确保工作部署到位。截至目前，福泉市“五改”已完成改厕91户、改电86户、改水73户、改圈37户、改厨131户，“五化”已分别完成硬化院坝188户、屋檐沟136户、村寨通道3720米、联户路1951米、村寨亮化501盏。驻村干部与群众同吃、同住、同劳动，了解民意、摸清民情，引导群众摒弃“等靠要”的消极思想，心甘情愿参与乡村建设。

（二）德兴市创新“垃圾兑换银行”，破解“垃圾围村”

农村垃圾处理工作，一直以来都是乡村两级难以解决的“老大难”。2016年以来，江西省德兴市以“党建+垃圾兑换银行”为试点，成功破解农村“垃圾围村”问题。

德兴市创建“垃圾兑换银行”的具体做法是：各乡镇街道通过向上争取一点、乡村两级环卫经费挤一点、乡镇从公用经费中切一点、村里按照村规民约以保洁费形式尝试由村民自缴一点等方式做拼盘解决经费问题。“党建+垃圾兑换银行”，村支部是“行长”。村支部通过支委会、党员大会、村级民主协商等议事机制，商定了兑换操作流程、“零存整取”制度、“累计积分”制度、工作人员职责、奖励办法等配套制度，规范了管理。村民用一定数量的塑料袋、易拉罐、烟头等生活垃圾就可以兑换生活用品和学习用品。现在乡村多数是妇女、老人，他们勤俭节约，很乐意用废电池、农药瓶、塑料袋和香烟头等垃圾到“银行”兑换肥皂、纸巾、铅笔等“好东西”。“垃圾兑换银行”的“生意”慢慢火了起来，垃圾变成百姓眼中的“香饽饽”，可以变现了、不再乱丢了。

目前，德兴共有“垃圾兑换银行”101家，“环保小站”18家，实现垃圾源头减量。垃圾兑换银行通过“四两拨千斤”，使农村环境整治从“末端清扫”转变为“源头减量”，从“粗放投入”转变为“精准补贴”，从“政府包揽”转变为“人人参与”，成功破解“垃圾围村”，大大改善了农村“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的尴尬状况。

同时，德兴市坚持把建设秀美乡村与乡村游结合起来，重点打造了“茶韵文化”江村、“农垦文化”池口村、“耕读文化”小目源村、“彩虹童话”黄竹山村、“健身休闲”白米洲村、“董氏家规家训”海口村、“石头部落”陈坊村、“温泉小镇”新村等一批集生态休闲、观光度假、传统文化、农事体验、运动养生为一体的秀美乡村风景线。2017年，实现旅游接待人数达1313万人次，实现旅游综合收入122.65亿元。

（三）遵义市创新转型发展之路

遵义市从贵州省农村发展的实际情况出发，开展“四在农家•美丽乡村”创建活动，即：紧紧围绕“富在农家增收入、学在农家长智慧、乐在农家爽精神、美在农家展新貌”，把农民求富、求学、求乐、求美的愿望变成现实。走出一条经济快速发展、生态日益改善的提速转型之路。

遵义市汇川区把“四在农家•美丽乡村”打造确定为普及型、特色型、升级型三种类型。坚持全景域理念，推进生态、文化与旅游整合，打造一批“一村一特、一村一景”的精品示范区。其中，重点是“两区”“三点”的“四在农家•美丽乡村”升级工程打造，高标准高质量打造海龙囤村示范区、松杉村示范区和板桥镇娄山关村金钟组示范点、泗渡镇观坝村永安组示范点、双仙村干田坝组示范点，联动建成仁江河沿岸“四在农家•美丽乡村”示范带，做到以点带面、示范带动。

（四）浙江后岸村创新“石头变风景”

浙江天台县后岸村曾是一个偏僻小山村，全村348户，1203人。说起后岸村的历史，不得不追溯其上世纪80年代的“辉煌”。当时，该村依托几百亩的石矿资源，家家户户做石板生意、当采矿工，大大小小矿眼有70多个，最深的有近百米。但后岸人为此也付出了惨痛的代价，曾参与石矿开采的200多位村民普遍出现石肺病。当时流行着一个令人扼腕的说法，“听到家家户户‘噗嗤噗嗤’的呼吸机，就知道后岸村到了”。

后岸村为改变村民“以命换钱”的生存方式，狠下决心关闭污染的石矿，挖掘得天独厚的生态资源，依托“石头村”优势，科学规划布局，保留大量的石板房，推进农文旅体融合，探索出一条从“卖石头”到“卖风景”的生态产业振兴路。后岸村通过组建党建联盟，推动以后岸为龙头、规划面积21.3平方公里的寒山田园综合体建设，放大“后岸”效应，更大广度、更有深度推动乡村振兴在天台的生动实践。目前，全村共有农家乐71户，床位1800余张，餐位5000多个。2017年，全村共接待游客近百万人次，村民人均收入由2012年7500余元增至45000元，村级集体经济从2010年“零收入”增至现在370万元。

后岸把全村当作一个景点来设计，紧扣“农的特色、家的感觉、乐的天地”主题，成立寒山旅游开发公司，推出“四统一”管理模式，实行统一营销、统一分配客源、统一服务标准、统一内部管理，旅游团由村办公司统一接待，轮流分配到各农家乐户，避免无序经营，探索了“统分结合、公私共赢、治理有效”的经营机制。村办体育馆每年吸引10多场全国性和省市级赛事，吸引游客3万余人，收入200多万元。

透析后岸现象，其本质是实践“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念和探索走“人人勤劳、人人创业、人人致富”的共同富裕道路，是乡村振兴的生动实践，诠释了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。

二、立足农村实际，找准问题，分类施策加以推进

虽然各地相继探索出了美丽乡村建设的好经验、好做法，但我国拥有48万多个乡镇、69万多个乡村，地域广阔、农村人口众多，农村发展水平、经济条件、农民文明程度差异较大。加强农村人居环境综合整治、建设美丽乡村，需要综合考虑农村地理环境、气候条件、农民生产生活习惯等因素，要立足农村实际，探索符合当地特点、适宜“村情”的农村环境治理模式，如将农村改厕与农村生活污水治理结合起来，与循环农业生产结合起来，实现农村厕所粪污治理与生态农业发展协同推进，因地制宜推进农村垃圾分类。

特别是我国很多地区农村经济发展水平不平衡、基础设施薄弱，农村人居环境整治仍面临着县乡村财力不足、基层社会矛盾突出、村民“等靠要”思想严重等问题，亟需找准问题、精准施策，有针对性地加以破解。

一是县、乡镇、村财力严重不足。长期以来，我国乡村道路、农村集中供水和改水改厕改圈、部分山区农村电网、物流设施等基础设施很长时间未获有效投入，历史欠账多、建设落后。按照现行的国家财政体制，中央和省级财政资金相对充足，市级和县级由于地区发展水平差异财政状况差别较大，乡（镇）、村一级财政情况则更加堪忧。虽然国家近年来相继投入了大量资金用于美丽乡村建设，但很多山区自然条件非常恶劣，基础设施建设需要投入的资金量巨大。

二是建设美丽乡村的内生动力不足。受传统小农思想和自身条件、发展环境等影响，群众自身发展愿望不强、动力不足。多数村民认为，乡村治理是党委政府及村支“两委”的事情，与自己关系不大，主人翁意识不强，村组事务主要还是靠村支“两委”推着走，组织化程度不高，群众的凝聚力和创造力没有得到有效发挥。很长时间以来，村民习惯“乡村振兴、美丽乡村建设是政府的事”，农村环境整治陷入基本靠政府投入“剃头挑子一头热”“政府干，农民看”的尴尬局面。

三是美丽乡村建设人才队伍匮乏。建设美丽乡村，关键在人，在于农村是否拥有大批有能力、有见识、有魄力有意愿投身美丽乡村建设的“草根”农民人才。但当前的严峻形势是，农村大量青壮年外出务工，由此造成农村人才流失、“空心化”问题严重，留在农村的“38、99、61”部队，即妇女、老人、儿童，难以肩负起建设农村、实施乡村振兴的重任，乡村振兴、美丽乡村建设缺少一支强有力的人才队伍。

三、助推乡村振兴的政策建议

1．加大财政支持力度，积极发挥金融功能，加大美丽乡村建设支持力度。继续加大中央财政向“三农”倾斜支持力度，通过设立乡村振兴投资基金，撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴。政府可以通过政策优惠鼓励企业家筹集资金, 到农村创办小额贷款公司，为乡村振兴提供全方位金融服务。充分发挥我国农村商业银行为农业中小企业服务的作用，加大对美丽乡村建设项目的信贷支持，同时积极推动城市商业银行将金融服务扩展到美丽乡村建设方面。

2．变“单打独斗”为“全体联动”，激活群众参与“内生力”。针对群众积极性难调动、乡村振兴“靠政府单干”的共性问题，应充分挖掘村民自身潜力，汇聚形成合力共同推进乡村振兴。探索建立“乡镇党委-村党支部-联组（村民）支部（党小组）”的“党组织+”模式，增强村民主人翁意识，让村民真正意识到建设美丽家园，政府是引导，不是包办。汇聚群众的力量和智慧，让群众智慧有用武之地，自发参与家乡建设，把热爱家乡、心系乡土的热忱，转化为乡村振兴的主观能动力量，变“乡土”为“热土”。

3．进一步整合人力人才，培育美丽乡村建设“新队伍”。针对乡村振兴人才匮乏这一突出问题，需要最大程度挖掘当地乡土、乡情、乡愁，大力培育“新乡贤”，解决美丽乡村建设“人”的问题：一要在“引”上做文章，引入各路人才投身美丽家园建设；二要在“育”上下功夫，鼓励优秀农民工返乡、来自农村的大学生回乡以及在城市长大对农村有特殊“情结”的科技人才下乡，进一步做大做强农村“草根经济”；三要在“用”上出实招，注重从高校毕业生、返乡农民工、退伍军人中选拔人才充实乡村干部队伍，提高基础组织人员素质。

4．进一步整合资源资金，打造农村基础设施建设“新动能”。一方面，要用活土地资源，提高土地利用率。加强村集体对土地管理的所有权属性，发挥村民代表大会在推进土地流转、收储中的主导作用，通过村合作社将优势土地资源连片集中，按照“合作社+公司+农户”模式，引入资金雄厚的专业龙头企业，发展支柱产业。另一方面，要用活项目资金，提高资金效益率。改变以往涉农项目“单打一”的做法，灵活捆绑各类项目资金，整合财政“一事一议”示范村等项目，统筹实施道路交通、危房改造及公共服务设施配套建设，实现“多个渠道进水、一个龙头出水”。

（作者矫旭东系国务院发展研究中心中国农村劳动力资源开发研究会研究部副主任、同济大学博士后，主要从事乡村振兴、城乡统筹、县域绿色发展、生态文明等理论与政策咨询研究。）