区域发展为什么要因地制宜？来自开发区整顿的教训

在中国这样一个幅员辽阔、人口众多的国家，实现地区经济平衡发展显然是重要的。然而，随着经济发展水平提高和中国参与全球化的程度加深，沿海地区和靠近大港口的地区由于有更高的开放程度，其产业集聚度较高，比其他地方有着更高的经济增长速度。人们常常凭直觉认为，经济的集聚导致了地区间经济差距的扩大。表面上看，似乎的确如此。在中国，无论是经济总量，还是人均GDP，地区间差距在2004年之前，总体上都呈上升趋势。

地区间差距的上升要求中央政府在平衡区域发展方面做出更多努力。问题是，怎样实现区域平衡发展呢？需要强调的是，区域间平衡发展的目标应设定为人均收入的差距缩小（事实上，区域间的人均收入是不可能绝对相等的），而不是使每个地方的经济规模趋同（因此，平衡发展的目标最终应是实际收入和生活质量的平衡）。

理论上讲，要在人均意义上实现地区间平衡发展，有两条路径。第一是在人口不能充分流动的情况下，采用“动钱”的方式，给欠发达地区更多的转移支付和投资，提高其经济总量。然而，我们不应忽视，实现地区平衡发展还有第二条路径，即通过去除人口跨地区流动的障碍来实现人均意义上的平衡。如果劳动力流动不够充分，而仅仅采用动钱的方式来追求区域平衡，则可能使资源被人为地引导到回报较低的地区，从而带来资源的“空间错配”，使整体的经济增长和全民福利受损。

但长期以来，无论在国际上，还是在中国国内，都存在着一种看法，即，只要加大对欠发达地区的投资，并且给予优惠的政策，就可以使欠发达地区获得发展。这种针对欠发达地区的政策叫“地区导向的政策”（place-based policy）。在中国，沿海地区的发展得到了开发区政策的推动，于是，很多人认为，只要把同样的政策复制到欠发达的内地，内地也一样能够得到发展。

然而，“地区导向的政策”是否真的能够有效促进欠发达地区的发展，却是一个在研究和实践中都存在争议的问题。

一、开发区政策与企业全要素生产率

在2003年前后，由于人口自由流动远远未能实现，同时又面临地区间收入差距持续扩大的压力，中央政府采取了引导资源向欠发达地区转移的方式来推动区域平衡发展。同时，开发区的设置也被作为支持内地发展的手段。之前，各地方政府出于发展本地经济的动机，进行着激烈的招商引资竞争，而利用廉价土地建设开发区则成为各地经济发展的重要手段，形成了“开发区热”。

为控制“开发区热”和建设用地的过度扩张，国家在2003年7月底开始发文对开发区和建设用地进行清理整顿。这一轮清理整顿中，全国开发区数量由6866家减少到1568家，减少77.2%，规划面积由3.86万平方公里压缩到9949平方公里，减少74.0%。在开发区清理过程中，对中西部地区、东北老工业基地的资源枯竭型城市、部分老、少、边、穷地区的开发区，在入园企业个数、基础设施建设水平、产业发展规模等具体审核条件上给予了一定倾斜。经过清理整顿之后，沿海地区的开发区企业占比明显下降了。（见图1）

为评估“地区导向的政策”，我们的研究基于2000至2007年中国工业企业调查数据，结合2004至2006年间关闭开发区的政策，研究了开发区的设立对当地企业投入-产出效率的关键指标——全要素生产率（Total Factor Productivity, 以下简称TFP）的影响。

我们的研究发现，在开发区关闭之后，受冲击的开发区企业的TFP大约下降了6%〜9%。反过来说，总体上来说，之前的开发区政策的确有助于提高企业的TFP。[“开发区企业”的定义是：地址信息中的乡（镇）、村（街、门牌号）、街道办事处名称中包含“开发”、“工业园”、“工业区”、“园区”中的一个及以上的企业。——作者注]

二、开发区政策效果的地区间差异

既然开发区政策有助于提高企业的TFP，那么，是不是这样的政策对任何地方都同样有用呢？这个问题非常关键，如果这个问题的答案是肯定的，那么，开发区政策就的确可以用于推动欠发达地区发展。

于是，我们的研究把样本按企业所在城市到三大港口——上海、香港和天津——的距离是否超过500公里分成两组。结果发现，在距离大港口500公里以内，原来享受开发区优惠政策的企业由于开发区被撤销，经历了明显的生产率下降。而在内地，清理整顿中由于开发区被撤销而不再享受开发区政策的企业，和没受到这一政策直接影响的企业相比，TFP变化趋势没有明显的差异。对上述结果，如果按企业是否位于东部沿海省份来分组，仍然仅在东部沿海省份存在关闭开发区政策的效果。

换言之，在开发区关闭前，相关政策仅对东部沿海地区起到了提升企业TFP的作用。

值得注意的是，开发区撤销对沿海地区和内陆地区企业作用的差异对平均TFP的影响，还会因为沿海地区受到政策冲击的企业更多而被放大。中国工业企业数据库中，2003年到2004年间由于开发区撤销而从开发区退出的13040家企业，有11433家位于到大港口距离在500公里以内的地区，占全国受清理整顿影响企业的87.7%；同时，这11433家企业在到港口距离500公里以内地区全部企业中的比重也达到了约11.7%，而对到港口距离超过500公里的地区，这一比例仅为4.1%。

这说明，2003至2004年这一轮清理整顿对沿海地区的制约作用不仅仅在于有利的政策被取消，还在于清理整顿过程中的地区偏向使得沿海地区有更多的企业蒙受了损失。因此，宏观上的TFP增速放缓，是由开发区的压缩抑制了沿海地区的企业TFP所致。

换言之，东部企业TFP的损失并没有带来内地企业更快的TFP上升，总体上来说，中国出现了资源的空间错配。

三、地理区位对“地区导向的政策”的重要性

中国制造业高度依赖出口，而海运因成本低，成为国际贸易的主流方式。因此，到主要港口的距离决定了一个城市的国际贸易成本，进一步决定该城市是否具有发展出口导向的制造业的比较优势。而且沿海地区城市数量较多，拥有比内陆地区更高的人口数量和人口密度，因此不论是在国际上还是国内都拥有更好的市场接近度，有更强的经济集聚效应。

由于接近大港口这一地理条件对城市经济发展产生了重要的作用，因此，改革开放早期国家实施的一系列开发区政策通过税收减免、贷款优惠、基建设施和政府服务等，对沿海地区制造业起到了催化作用，企业借助于集聚效应，其产出增长得比生产要素增长得快，从而获得TFP的增长。相比之下，远离大港口的地区，除了少数大城市及周边，往往也是市场潜力比较小的地方，缺乏发展制造业的规模经济效应。因此，即使给了同样的政策，TFP并不会得到促进。这样，就形成了一个悖论——

欠发达地区往往缺乏的就是“地区导向的政策”获得成功的条件：地理区位。

四、区域发展为什么要因地制宜？

一个国家的发展应该致力于将经济发展的蛋糕做大，在此基础上，注重平等的分配。

对区域经济发展来说，应牢牢建立比较优势的概念。先不说不同的地方在自然地理条件上有巨大的差异。即便是两个自然条件完全相同，地理上相邻的省份或城市，最佳的发展模式也不是大家发展同样的生产结构，而是应该各自有分工。

既然是这样，真正有效帮助欠发达地区发展的政策就只能和它的潜在比较优势相吻合。但一段时间以来，这个简单的道理没有被很好理解和尊重。结果，很多人都以为，在沿海地区取得成功的开发区经验也可以复制到其他地区。其实，开发区在沿海地区的成功，只是因为这些地区适合发展出口导向型的制造业，而开发区政策只不过是适应了这样的比较优势。

同样的政策，如果用错了地方，就不会有同样的效果。我们的研究证明，开发区政策如果要取得良性的后果，必须依赖于周围的市场规模。如果开发区政策用在人口和企业比较密集的地区，那么，它可以借助周围的市场规模来提升企业的效率。而如果把开发区设置在人口密度比较低的地区，且远离大港口大市场，只会让企业运营的成本更高。最后的结果就是，大量建设在人口密度本来就低，而且人口还在进一步流出的地区的开发区，往往规划的面积非常大，厂房也建好了，却没有足够的企业入驻。

“无工不富”对一个国家来说的确如此，而对一个地区来说却未必。帮助欠发达地区，关键是要帮助那里的人们获得致富的机会；如果欠发达地区缺乏发展工业的地理条件，那么帮助那里的措施，首先应当是通过移民来使那里的人们能够获得地理优势地区的发展机会。相反，如果违背当地的比较优势，硬是要在不适合发展工业的地方建工业园，反而会给当地带来巨大伤害，甚至债务累累，生态恶化。

（本研究由作者与上海大学经济学院讲师向宽虎、中央财经大学经济学院教授陈斌开、美国杜克大学经济学系教授Christopher Timmins合作完成。原始出版信息如下：Chen, Binkai, Ming Lu, Christopher Timmins, and Kuanhu Xiang, 2019, “Spatial Misallocation: Evaluating Place-Based Policies Using a Natural Experiment in China,” NBER working paper 26148.由陆铭改写为中文，具体技术细节请参考原文。）