上海发展战略研究所｜历个五年规划背后的上海思路（下）

【编者按】

五年规划是中国特色社会主义发展的宝贵经验之一，也是理解中国发展脉络的“一把钥匙”。当前，国家和地方“十四五”规划前期思路研究正如火如荼地推进中，本文通过回顾和总结上海市“九五”以来的历个五年规划纲要，试图梳理上海城市发展和经济社会建设的一般规律，并总结相关经验与逻辑，为“十四五”期间上海更好地建设“五个中心”和社会主义现代化国际大都市提供启示与借鉴。

今天澎湃新闻智库报告栏目刊发上海发展战略研究所专题研究《从“九五”以来历个五年规划透视上海城市发展脉络》的第二部分，聚焦产业转型，“科教兴市”战略到“科创中心”建设等内容。

强调产业结构调整要坚持“三、二、一”产业发展方针，同时也要求加快发展战略性、现代性产业

“九五”计划中，上海的产业发展目标是进一步加强产业结构及各产业内部结构战略性调整的力度，促进产业结构向合理化、高级化和现代化发展，加快发展第三产业，不断壮大工业支柱产业，培育新的支柱产业，调整改造传统产业，探索发展都市型农业，形成第三产业和第二产业共同发展的格局，初步完成阶段性产业结构的战略性调整。

“十五”计划和“十一五”规划坚持、深化了既定的产业结构调整主基调。其中，“十五”计划首次提出第三产业到2005年要达到55%，并提出信息、金融、商贸、汽车、成套设备、房地产等六大支撑产业的产值占比应达到55%到60%；“十一五”规划提出“中心城区第三产业增加值占中心城区生产总值比重80%左右、文化及相关产业增加值占全市生产总值比重达到7％左右”等目标，同时要按照形成服务经济为主的产业结构的方向，优先发展现代服务业和先进制造业。

另外，“九五”计划以来，上海一直注重对高新技术产业发展的规划。“九五”计划提出“着眼于21世纪，加快高新技术产业化，重点培育集成电路与计算机、现代生物技术与新药、新材料三大产业，力争在下世纪初成为上海新的支柱产业”；“十五”计划提出积极发展新兴产业，培育经济新增长点，加快高科技产业化，着力推动技术、管理和机制创新，积极培育生物医药、新材料、环境保护、现代物流四大新兴产业；“十一五”规划指出优先发展先进制造业，以提升自主创新能力为核心，依托大产业、大项目和大基地建设，运用新技术、新装备、新工艺提升制造业水平，促进产业集群化发展，实现从发展中调整向发展中提高的转变。同时，强调积极培育生物医药、新能源新材料、船舶制造、航空航天等战略产业；“十二五”和“十三五”规划则重点将集成电路、人工智能、生物医药、工业互联网等等战略性新兴产业纳入目标体系。比如，“十二五”规划提出“战略性新兴产业增加值比2010年翻一番”，“十三五”规划提出推进信息技术与制造技术深度融合，发展基于工业互联网的新型制造模式，向高端制造、智能制造迈进，成为世界级新兴产业创新发展策源地，这既是全球科创中心的客观要求，也是上海城市创新驱动，转型升级的必然步骤。

从“科教兴市”战略到“科创中心”建设，上海一直非常注重科技发展与创新

“九五”计划提出“科教兴市”战略，要求加速科技进步，加快教育发展，促进科技、教育与经济的紧密结合，为转变经济增长方式奠定科技与人才基础。强调着眼21世纪，面向经济主战场，促进科技经济一体化，建立以企业为主体、市场为导向的科技开发体制，在若干重要领域达到世界高新技术及产业化发展的领先地位，使上海成为国家高新技术产业基地、研究开发基地和人才培养基地。

“十五”计划提出“继续实施科教兴市战略，增强城市综合创新能力”，主张充分发挥知识产权制度对创新的激励和保护作用，加强科技创新源泉建设，实施技术跨越战略，建立以企业为主体的技术创新体系。强调以培育新的经济增长点和积极抢占科技发展制高点为目标，深化科技体制改革，集中力量、重点攻关，力争在若干关键领域的研究中取得重大突破，形成一批国内领先、国际知名的科研机构、科技人才群体和拥有自主知识产权的科技成果。提出重点抓好信息、生物医药、新材料领域的关键技术研究。加速高新技术产业化，促进科研开发与经济发展融合。鼓励企业多渠道筹措科技开发和产业化资金，完善与高科技产业化相适应的创业投资机制。以提高市民科技素质为目标，营造良好的科普工作环境为重点，鼓励企业和社会团体参与公益性的科学普及活动，繁荣科普宣传和科普创作。

“十一五”规划提出“深入实施科教兴市主战略”，“着力构建以自主创新为核心的城市创新体系”。规划鲜明指出，“增强城市国际竞争力，核心是增强城市的创新能力”。加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，大力提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，逐步形成以知识创新为基础、技术创新为重点、制度创新为保障、科技中介服务为纽带的城市创新体系，知识竞争力位居全国前列，在建设创新型国家的进程中发挥上海应有的作用。规划提出明确的发展目标是：要求城市创新体系基本形成，全社会研发经费支出相当于全市生产总值的比例达到2.8％以上，科技进步贡献率达到65％左右，形成一批拥有自主知识产 权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业。教育综合改革进一步深化，劳动力素质继续提高。

在“创新驱动、转型发展”的主线指引下，“十二五”规划提出“建设充满活力的创新型城市”。规划指出，深入实施科教兴市和人才强市战略，以提高知识竞争力为核心，以应用为导向，抢占科技制高点、培育经济增长点、服务民生关注点，全面增强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，全面推进制度创新、管理创新和文化创新，充分激发经济社会发展转型的内在动力和活力，率先实现城市发展向创新驱动转变。

习近平总书记2014年5月在上海考察工作时明确要求，上海要加快向具有全球影响力的科技创新中心进军。这一要求提出后，上海市委、市政府进行了深入调查研究和方案论证，并在“十三五”规划中提出“形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架”。规划要求到2020年，基本形成符合创新规律的制度环境，基本形成科技创新中心的支撑体系，基本形成大众创业、万众创新的发展格局，创新人才和成果不断涌现，基本形成科技创新中心城市辐射能力，张江国家自主创新示范区加快进入国际高科技园区先进行列。最终为形成国际性重大科学发展、原创技术、高新科技产业重要策源地和全球重要创新城市打好框架。

表1 从“科教兴市”到“科创中心”的历个五年规划对比

对社会民生和生态环境的重视程度不断提高

“九五”计划对经济发展关注较多，从定量指标来看，经济发展指标约占总指标的79%，民生指标占总指标的21%左右，民生指标的占比明显低于经济指标。这一情况在“十五””计划中有所改变，其经济发展定量指标下降到了70%，民生指标上升到了约29%。而且，民生改善涉及的范围更趋广泛，涉及住房、收入、养老、通讯、交通和公共安全等诸多领域，目标也更加具体。比如，明确提出了“市区人均公共绿地面积超过7平方米、市区绿化覆盖率达到28-30%、城镇居民住房人均使用面积达到18-20平方米”等。

“十一五”和“十二五”规划是民生发展的注重达到了新高度，量化的民生改善方面指标数已经开始略高于经济方面的指标。同时，在就业、出行、医疗、教育等领域提出了更为细致的要求，比如“十二五”规划提出“城镇登记失业率控制在4.5％以内、轨道交通客运量占公共交通客运量的比重达到50％左右、老年护理床位达到2万张、完成外来农民工培训50万人”等。

“十三五”规划提出，上海的发展要更加注重城市整体的协调性和宜居性，在民生改善和能源环保方面也规划了明确的指标。例如，明确提出“城镇调查失业率稳定在5.5%以内、平均预期寿命保持世界先进水平、全市能源消费总量控制在1.25亿吨标准煤、二氧化碳排放总量控制在2.5亿吨以内、PM2.5年平均浓度下降至42微克/立方米左右”等相关要求。

表2. “九五”以来历个五年规划的经济发展与民生改善定量指标对比

突出强调城乡一体化发展，核心内涵与思路举措不断完善优化

自从1986年上海市委市政府首次提出城乡一体化发展目标以来，历个五年规划都把推进城乡一体化作为上海重要发展内容。

“九五”计划提出“大力推进城乡一体化和农村城市化，提高郊区城市化和工业化水平，提高城市功能效益和布局效益”。计划强调要按照建设中等规模城市的要求，高起点规划建设郊区城镇，发展完善上海城镇体系，提高郊区城市化水平。要坚持“二、三、一”的产业发展方针，积极发展大工业、大农业和大旅游业，提高郊区经济规模化和集约化水平；以开发建设市级工业区为重点，形成六大制造业中心；大力发展高产、优质、高效农业，重点建设六大农业生产基地。根据郊区总体发展战略，进一步明确六县功能定位和发展方向。

按照市区体现繁荣繁华、郊区体现实力水平的要求，“十五”计划要求“重点推进郊区新城、中心镇建设”，“加快构筑郊区实力型产业发展格局”。计划提出要完善发展政策，依托产业基础，发展特色经济，明确城镇功能，形成特色风貌，吸引人口集聚，加快“一城九镇”的发展，重点开发建设松江新城以及朱家角、安亭、高桥等中心镇。要求处理好老镇保护改造与新镇建设的关系，积极探索市场化、多元化城镇开发建设的新机制。同时，以“一区六园”为基地，加快建设若干个高科技园区。依托工业园区，促进产业集聚，发展郊区区县特色经济与优势产业。

“十一五”规划明确提出“按照规划布局合理、经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法制加强的要求，努力建设与现代化国际大都市相适应的社会主义新郊区”。着眼于建设社会主义新农村，加大工业反哺农业、城市支持农村的力度，加快推进“三个集中”，加快农村城镇化、农业现代化和城乡一体化进程，初步形成城镇体系框架。提出了“到2010年郊区城市化率达到75%”的具体目标。

“十二五”规划中推进城乡一体化发展的力度进一步增强，规划提出坚持城乡一体、均衡发展，把郊区放在现代化建设更加重要位置，推动城市建设重心向郊区转移，落实国家主体功能区战略，充分发挥市域功能区域的导向作用，以新城建设为重点，深化完善城镇体系，加快推进新型城镇化和新农村建设，率先形成城乡一体化发展的新格局。充分发挥新城在优化空间、集聚人口、带动发展中的作用，创新理念，分类推进，将重点新城建设成为功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的长三角城市群重要组成部分；加强小城镇规划，优化小城镇布局，实施有重点、有层次、有步骤的小城镇发展战略；依托特大城市综合优势，加大工业反哺农业、城市支持农村的力度，夯实农村发展基础，深化农村改革创新，全面提高农村发展水平。

“十三五”规划明确提出了促进城乡发展一体化的“三个倾斜”思路。规划指出，坚持以城带乡、城乡一体，整体规划、协调推进，加大城市支持农村力度，持续推动公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜、执法管理力量向城乡结合部倾斜，深化农村综合改革，全面缩小城乡发展差距，实现高水平的城乡发展一体化。

（作者戴跃华系上海发展战略研究所国际和数据研究室研究人员，李显波系上海发展战略研究所所长）