长三角议事厅︱绿色发展① 生态环境风险防范如何一体化

长三角地域相邻、人缘相亲、经济与产业密切合作，不仅体现在社会经济的一体化，在流域、气象气候、生态等自然条件方面也呈现“一体化”，是实实在在的“命运共同体”和“生命共同体”。

基于历年环境统计年鉴、环境公报、《安全与环境学报》和相关网络新闻，我们对2005-2017年的突发环境事件进行了粗略统计整理，三省一市的数据及占比如下表、图所示。

可以看出，在突发环境事件的数量上，无论是三省一市还是全国，在过去十多年里均呈现明显下降趋势，在一定程度上反映出中国自2005年松花江水污染事件后对生态环境风险防范的意识增强、管控力度加大后生态环境风险防范成效显著。

然而，就事件总数而言还是偏高，例如2017年全国共发生300多起突发环境事件，每天平均近一起。长三角地区尽管事件数量也在下降，但在全国的占比却明显提高。

目前，在生态环境法律法规和制度建设方面，中国一直以来没有生态环境风险管理的专门立法，只是在环境保护综合法或专项法律法规中提及生态环境风险管理相关内容。

例如，《环境保护法》提出“预防为主”的原则，对突发环境事件预警、应急和处置做出了规定，并提出建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《大气污染防治法》等设有相应的应对水污染、固废污染和大气污染事故的应急措施指导。而且，这些法律法规多是关风险行为可能带来的风险损失，注重风险发生后的处置，几乎都没有涉及风险源头控制，更谈不上风险的全过程管理。

通过相关数据库和网络搜索，对长三角三省一市及江浙皖三省的省会城市另选一个典型地级市，收集和分析省市两级政府的生态环境风险防范及管理的相关制度，发现上海市制度建设情况最好，其次是安徽、江苏和浙江；而在2005-2017年间发生的突发环境事件数量上，上海市发生次数最少，安徽次之，浙江和江苏发生次数相对较多。

从城市尺度而言，除上海以外，安徽省选取合肥市、芜湖市，浙江省选取杭州市、宁波市，江苏省选取南京市、南通市，再进行同上的制度分析。结果发现：制度建设情况最好的仍然是上海市，其他依次是宁波市、杭州市、南京市、合肥市、南通市、芜湖市。

综上，可以大致推断制度建设情况和应对管理突发环境事件有较强的相关性。可以说加强长三角生态环境风险有效防范与管控，制度建设应是优先领域。目前长三角区域在生态环境治理和风险防范的制度建设上，存在如下困难及挑战。

1．生态环境治理和风险防范的相关规划之间存在较明显的冲突与矛盾。目前，三省一市有关生态环境治理及风险防范的相关规划由不同地区、不同部门分别负责，相互之间各自为政，规划多倾向于本省市范围内的生态环保方向和重点，与其他省市之间的合作性规划较少，直接制约了长三角生态环境风险防范与协同治理。

2．不同行政区之间生态环境产品与服务一体化供给、生态环境基础设施一体化建设方面存在高度共识却难以实际合作。

①水资源方面，饮用水安全是长三角城市发展普遍面临的问题。就上海来说，人口密度大、社会经济发达，市域内水源难以满足需要，主要水源地都极易受上游污染影响，非常脆弱。

②大气方面，大气环境的质量改善仍然仅限于特殊时期（如进博会期间）开展应急性联防联控，常态化的一体化与协同治理和长效机制的建立仍面临巨大挑战。

长三角城市群工业发达，存在大量重化产业，能源尤其是化石能源消耗量仍然十分巨大，对长三角大气环境带来巨大压力。同时，三省一市在烟气治理及大气污染排放、机动车排放标准、油品标准等方面也存在一定差异，而且由于经济发展水平的差异，短期内仍然难以协调。

③在森林、耕地、湿地等生态保护方面，长期以来存在城镇空间挤占农业与农村空间，而耕地“占补平衡”政策就只好蚕食侵占生态空间，近10年长三角地区耕地面积减少10.6%，大量围垦造成湿地萎缩、重要生物栖息地受到破坏，重要生态服务功能受损。

3．重点区域的现有污染治理设施处理能力已接近饱和，新建市政环境基础设施的布局和选址面临更大风险和挑战，甚至会引发“邻避冲突”，需要从整个区域综合协调。

以生活垃圾处理为例，长三角许多城市的垃圾处理能力已接近饱和。比如，上海原先很大一部分建筑垃圾是运往江浙处理，自从禁运之后，一方面，上海垃圾处理压力急剧加大，另一方面，向外地偷倒垃圾现象依然频发。同时，许多城市都经历过非正规垃圾处理厂（包括焚烧厂和填埋场）引发的激烈环境邻避冲突，老百姓对此类环境设施更加敏感。

因此，三省一市在环境设施的建设方面，一方面需要进一步挖掘并提高现有设施的处理能力；另一方面更需要从整个长三角、三省一市、各城市、重点区域（如环太湖、杭州湾、长江口）等不同层次进行顶层设计、统筹布局、合理安排污染治理设施。长三角不同地区、不同城市之间的有效合作需要制度、诚意和智慧。

4．生态环境长期处于超载状态，面临着较严重、威胁较大的生态环境风险。长三角区域以全国2.14%的土地，承载了11.7%的人口，产出20%的GDP，是中国经济贡献强度最高的地区之一，同时也是中国单位国土面积资源能源消耗和污染物排放强度最高的地区之一。

以水环境为例，长三角地区水污染问题突出，再加上长三角区域具有独特的自然地理特征，区域内水污染现象日益突出且沿河网扩散移动，容易形成跨界水污染问题，而且跨界水污染在省、市、区县等不同层级的行政区之间呈现。

位于长三角中心的太湖流域，包括江苏的昆山、吴江，浙江的嘉善和平湖，以及上海的青浦和松江，区域内河流众多，水网密集，且呈中间低四周高的碟形地势，水污染容易在太湖湖区内积聚，并向周围河网扩散，从而引发大面积的环太湖的江浙沪三地的跨界污染。

针对以上问题，长三角三省一市政府应以制度建设为抓手，以科学编制长三角三省一市“十四五”发展规划、空间规划以及生态环境治理与风险防范等领域规划为重点，优先制定促进三省一市生态环境风险防范一体化的相关立法、规章和政策，为区域间生态环境风险综合防范及协同治理加强合作奠定扎实基础。

具体可从以下三个方面展开。

1．建议设置长三角生态环境治理委员会，由三省一市主要领导轮流任委员会主任，共同推进三省一市的生态环境治理及风险防范与管控相关的地方立法，包括条例、管理办法、各类污染排放标准等，实现统一规划、统一实施和统一管理。结合各省市实际情况，科学、严格制定，明确各省市在资源利用与保护方面的责任与义务，实现联防联控、共治共享。

以水资源保护为例，建议尽早划定长三角区域共同水源地，形成费用分摊机制。以环太湖区域生态修复和长江口水域生态修复为核心，和谐江湖关系，优化岸线利用，聚焦生境保护与修复。实施跨行政区域的重大生态修复工程，特别是河流、湖泊和滩涂湿地生态系统的水生态、水环境和水管理，重点解决在长三角城市群有共性的损害群众健康的环境问题，确保民众利益。

2．建议编制长三角区域生态环境风险联合应急预案，或长三角一体化生态环境风险防范协作管控实施方案，尽快构建长三角区域“省-市-区县”不同层级一体化的生态环境风险防范体系。

由前文知，长三角不同省市、不同区域的生态环境风险类型和大小各有差异，存在差异的原因包括自然资源禀赋不同、产业结构不同、应对措施不同、对生态环境风险重视程度不同等。

明确长三角各地区、不同层级相关行政管理机构的责任，明晰不同城市、不同产业、不同区域的功能、目标、定位，形成刚性约束的制度安排，推动跨部门、跨区域等不同利益主体协调机制完善，对存在不同生态环境风险防范问题的地区采取具有针对性的制度安排，对症下药、因地制宜，缩短长三角内部区域之间的应对差异。

3．建立长三角生态环境风险防范联防联控机制。优化产业布局，严格环境准入，加强日常监管，划出开发利用红线，源头上避免区域内重大生态风险发生。加强区域内承载力评价、适宜性评价、环境影响评价以及各类风险评估的有效衔接，实行跨行政区的评价制度，对于重大项目、重大决策，应由三省一市的共同开展评价，建立跨行政区生态环境审计和问责制。

对于有重大生态环境风险的企业，严格规范化管理，实行区域内重点备案制度，探索跨地区的抽检制度。建立长三角生态环境监测网络，建立长三角全覆盖、一体化的生态环境风险预警和应急机制，联手严防突发性生态环境风险、重大环境污染或环境决策及其可能诱发的社会稳定风险。按照就近原则，建立区域内应急队伍，确保面对重大生态风险能快速调动跨行政区域的处置力量。

总之，上海应发挥龙头带动作用，不仅要引领长三角高质量一体化发展，更要在生态环境风险一体化防范和协同治理上起到表率作用。

（作者包存宽为复旦大学环境科学与工程系教授，许艺嘉为复旦大学环境科学与工程系硕士研究生。）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。