“矿要开，水要好”，湖北宜昌黄柏河流域立法保护带来的启示

长江中游北岸，全长162公里的黄柏河贯穿湖北宜昌市境内，它是宜昌市民的“母亲河”，承担着宜昌7个县市区200万人的生产生活用水、100万亩农田灌溉的重任；它也是长江的一级支流，其水质状况直接影响着长江的水质。

近日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）在黄柏河流域走访获悉，作为宜昌市集中式饮用水水源所在地，宜昌市人大常委会通过制定地方性法规，在顶层制度设计上对黄柏河施行分区保护，并通过独特的生态补偿方案，即水质与资金补偿、采矿指标“双挂钩”的方式，实现了既能开矿发展经济又要保护好水源的双赢。

2019年上半年，黄柏河东支流域生态补偿18个监测断面达到和优于II类水质占比95.48%，比上年同期高9.03个百分点。

通过立法确立的顶层设计不仅保住了饮用水水源，也使长江干流宜昌出境断面的总磷浓度持续下降。2018年，长江干流宜昌出境断面荆州砖瓦厂断面水质由2017年的III类提高到II类标准，主要污染物总磷浓度较2015年下降了43.6%。

黄柏河流域的立法实践是长江沿江省市为保护长江生态环境不断尝试的一个缩影，或为长江保护法立法提供思路。

200万人的饮用水“危机”

在担任宜昌市黄柏河流域水资源保护综合执法支队支队长之前，洪钧长期在水利部门供职，那时，他一直觉得黄柏河的水质特别好，也从未担心，有一天黄柏河的水质会变差。

“根据对黄柏河东支流域4座水库的长期水质监测结果，2013年以前4座水库水质基本保持在Ⅰ-Ⅱ类。”洪钧说，“水利部门当时只管理黄柏河上游四座水库，但那时，对于水库周边发生了什么变化，浑然不知。”

量变到质变是个缓慢的过程，但对于磷矿资源丰富、磷矿开采企业集聚的黄柏河上游，含磷废水的大量排放只需几年，就让黄柏河的水质变差。2013年5月开始，黄柏河流域内的天福庙、玄庙观水库相继发生大面积水华，严重威胁到黄柏河的供水安全。

“当时（发生水华）我们感到震惊，怎么可能一下子就发生水华了呢？发生水华肯定是富营养化，但这么高浓度的磷是从哪儿来的呢？”正是那年5月，带着这些疑问，洪钧等人分了8组，用了一个星期，沿黄柏河溯流而上，对每一个支流、小沟周边的养殖、企业、集镇人口、种植面积都做了排查。

黄柏河流域内有亚洲最大的单体磷矿矿床，磷矿开采企业集聚，现有磷矿采选企业60多家，随着流域内城镇化进程加快和矿产资源开发力度不断加大，矿山废水排放、农村面源污染、畜禽养殖排污等造成流域污染加重，水质恶化。

通过沿途监测排查和专家论证，黄柏河流域的四大污染源首当其冲的是磷矿，磷矿废水对黄柏河总磷污染的贡献是75%以上，大部分总磷是悬浮物携带出来进入水体的。

流域保护与开发的矛盾

“那次摸查我们才第一次看到磷矿污染的严重性，太触目惊心了！”洪钧说，老水利人心中以为，黄柏河上游没有多少矿，即便开矿也没有多大问题，可当他们真的跑到了矿区，亲眼目睹才恍然发现自己错了，“清澈见底的水变成了泥浆色。”

上世纪七八十年代开矿技术水平不高，磷矿开采只打平洞，规模小，排水量也小。2000年以后，随着探矿水平提高，湖北的磷矿越探越多，截至目前湖北省磷矿资源保有量居全国第一，宜昌位列全省之首，流域保护与开发的矛盾十分突出。

黄柏河污染的原因找到了，该怎么治？当时出现了不同的声音：到底是宜昌市民喝水重要，还是开矿发展经济重要？

实际上，宜昌虽然守着长江，但宜昌人喝的并不是长江水，而是水质更好的黄柏河水。黄柏河的发源地宜昌市夷陵区樟村坪镇，原本少有工业、人口又少，水质长期保持I类，为了让宜昌人喝上好水，2002年，宜昌将取水工程修到了黄柏河上游。

洪钧告诉澎湃新闻，黄柏河污染发生后，当时有市领导认为水源地要放弃了，但也有市领导认为，水源地不能改，“原来我们是为了喝好水，把水源地从长江干流改到黄柏河上游的，如果现在因为上游污染又把水源地改到长江去，对老百姓没法交代，而且中央要求长江水质只能变好不能变差，如果我们避开开矿造成的水污染问题，把水源地都改了说不过去。”

“矿要开，水要好”

黄柏河治水必须治矿。

为此，宜昌市先后制定了《关于加强黄柏河东支流域磷矿开发利用环境监督管理的意见》、《黄柏河东支流域水环境综合治理实施方案（2016-2020年）》，严格控制磷矿年度开采总量。

2017年地方有立法权后，宜昌市人大常委会历时一年制定了《宜昌市黄柏河流域保护条例》（简称《条例》），并于2018年2月正式实施。自此，黄柏河流域保护由“有章可循”上升为“有法可依”。

“黄柏河流域立法最根本的就是解决开矿与环境保护相冲突的问题，这个问题通过流域立法得到了很好的解决。”宜昌市夷陵区委书记王玺玮在接受澎湃新闻采访时说，在黄柏河流域立法系列的顶层设计中，存在一个内在的经济激励机制，即开矿的分配制度与水质断面考核相挂钩。

“矿的开采量决定了企业的生死和经济效益，所以就会有极大的动力来关心流域断面的水质是否达标，而一旦企业不能达标压缩它的开矿指标，这就产生了双重效应：一是企业停产后，为推动生产恢复，从而有动力改善环保投入；第二停了它的矿，企业的污染排放量就会自然降低。”王玺玮解释说。

此外，宜昌市还出台了《黄柏河东支流域生态补偿方案（试行）》，在黄柏河流域探索建立生态补偿制度。

该补偿制度以流域稳定达到II类水质为目标，市级设立1000万元生态补偿金，流域内夷陵区、远安县每年分别向市缴纳700万、300万元水质保证金，通过对两区县考核，实行断面水质达标情况与生态补偿资金、矿产资源开采指标“双挂钩”，以流域水质指标倒逼企业排放提标升级，以生态补偿倒逼化工企业打造绿色矿山，推进矿产资源节约与综合利用。

通过实施水质“约法”这种鼓励先进、鞭策后进的探索性举措，既建立了体现科学发展、绿色发展导向的考核机制，又在“立个规矩”的前提下，引导县（区）加快构建节约能源资源和保护生态环境的产业结构，形成县区、企业等各利益相关方相互监督、相互制约、相互融合的合力。王玺玮说，2018年度生态补偿考核奖励已兑现到位，2019年上半年已完成生态补偿考核。

“实际上，现在全国许多流域都已实施了生态补偿，但整个长江流域还未实施。”洪钧认为，实行生态补偿机制将对促进长江保护具有促进作用。

2019年上半年，黄柏河东支流域生态补偿18个监测断面达到和优于II类水质占比95.48%，比上年同期高9.03个百分点。

黄柏河流域立法实践的启示

黄柏河流域保护执法涉及跨区域（夷陵、远安两区县）、跨部门（水利、环保、渔业、海事等部门），过去由市、县（区）两级多部门主管、多头执法，职责不清、执法能力分散，“九龙治水”最后成了“无龙治水”。

在黄柏河流域立法的顶层设计中，宜昌市打破行政区划和部门分工，成立了宜昌市黄柏河流域水资源保护综合执法局。该单位经湖北省政府授权，集中行使水利、环保、农业、渔业、海事6项行政监督检查、96项行政处罚、14项行政强制职能，不仅避免了多头执法、多层执法过程中的权能交叉、职责不清问题，而且改变了以往执法能力分散、监管力量不足的现状，一定程度上破解了原来“九龙治水水不治”的困局。

洪钧向澎湃新闻表示，建立统一的流域水资源保护综合执法机构在整个长江流域未必能够复制，但部门协同的理念是长江保护法在制度设计上可以借鉴的。

对整个长江流域而言，在现有法律授权下，长江流域管理体制上“九龙治水”、条块分割与各自为政是现实的存在，能否建立协同型管理体制是关键所在。2018年，十三届全国人大常委会将制定《长江保护法》列入一类立法计划，并启动了立法工作。《长江保护法》将是我国首部国家层面的流域性法律。

作为长江的一级支流，黄柏河的流域立法实践为《长江保护法》的立法提供了一个思路，即通过一系列体制机制改革，协调了过去流域保护与地方经济发展的矛盾，调动了流域内地方各级政府和企业的积极性，集聚政府、企业、社会各级各部门力量，开展上下游、左右岸、水上水下全方位综合治理和管控，形成了全民参与、全社会努力的流域保护局面。

“从《条例》到《生态小公民》校本教材就形成了六个维度的闭环。”王玺玮手拿一本薄薄的《条例》和一本是彩色封面的《生态小公民》校本教材说，黄柏河立法是通过法治来进行的生态环境保护的顶层设计，立法之后再进行产业结构调整、环保基础设施投入、行政执法体系改革、智慧监测平台建设以及编写《生态小公民》校本教材等，是抓生态环境管理的体系化建设。

通过立法，黄柏河流域内的生产生活方式正逐步转变。黄柏河流域实施综合治理以来，流域内各级绿色发展、转型发展的理念正在转变。流域内乡镇产业发展逐步由磷矿开发为主向生态农业、旅游观光转变，从镇村到社区都在努力实践绿色生活方式。