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哥伦比亚和平进程的挑战及应对

2019-07-24 11:50

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

原创：杨靖

编者按：

2016年9月，哥伦比亚政府和哥伦比亚革命武装力量（FARC）签署全面和平协议，为结束该国长达50多年的内战铺平了道路。正当民众期盼和平协议能助推哥伦比亚的稳定与发展时，外界发现由于该协议执行不力以及国际社会重视程度的下降，哥伦比亚和平进程受到了严重威胁。相对于桑托斯政府而言，现任总统杜克对于和平协议始终持有保留态度。就在今年3月，杜克总统还决定修改过渡性司法机制，这进一步动摇了人们对和平协议基本框架的信任。联合国安理会也在今年4月发表声明，呼吁各方继续努力，坚守和平协议签署时所做出的承诺。究竟哥伦比亚和平协议的推进遭遇了怎样的困境？本期智讯栏目将选登华盛顿拉丁美洲办事处（WOLA）在今年4月联合其他机构共同发布的研究报告《警钟敲响：哥伦比亚和平陷入危机之中》，为读者了解哥伦比亚和平进程提供参考。

华盛顿拉丁美洲办事处成立于1974年，是促进美洲人权事业发展的重要机构。该报告由该组织与乐施会（Oxfam）、拉丁美洲工作小组（Latin America Working Group）等约20个机构共同完成，报告认为如果和平协议能完全得到执行，那么西半球持续时间最长的冲突本可以终结。然而当前在杜克政府下，哥伦比亚和平协议并没有得到很好地执行，和平进程遭遇严峻挑战。

一、和平协议的承诺及进展

与其他所有协议一样，哥伦比亚和平协议是关于和平与正义妥协和权衡的产物，它的实施有助于解决冲突根源，防止暴力地重现。就和平协议提出的承诺而言，大致可概括为以下几点：（1）向冲突地区公民提供基本服务和保护；（2）将民事权力扩大到被忽视的区域，减少不平等和冲突；（3）保护前战斗人员，促其重新融入社会；（4）要求前战斗人员协助根除毒品，并在社区执行作物替代项目；（5）促进妇女和平建设者和性少数群体（LGBTQI）参与协议的执行和社会生活；（6）保护非裔哥伦比亚人和土著群体的土地集体权利；（7）确保受害者获得真相、公正和赔偿的权利以及“不再发生的保证”；（8）设立真相委员会、失踪人员搜寻小组和过渡司法机制和平特殊审判机构。

尽管没有任何一份协议是完美的，但如果该协议能被有效执行，将有助于防止暴力的再现。从2017年开始，在协议执行的第一阶段共完成了1.3万余名FARC成员的复员和解除武装工作，凶杀案也下降至多年来最低水平，一些农村地区首次进入到和平的生活环境。相关机制得到持续推进，和平协议取得了一定进展。

二、执行中存在的问题日渐增多

对于和平协议而言，最初执行的几年至关重要。如果没有重大进展，将会影响未来执行的信心。然而杜克政府却在上台后试图修改或不完全执行协议，导致哥伦比亚国内暴力卷土重来，政府与哥伦比亚民族解放军（ELN）的矛盾也在不断升级。事实上，和平协议执行的缺陷主要源于一个关键问题的失败，即政府并未瓦解准军事组织和犯罪网络及其与政界和安全部队的联系。这些组织制造了针对社区、人权捍卫者和社会领袖的暴力，助长了毒品贸易，导致和平协议的执行遇到信任危机。就具体问题而言，主要包括：

第一，对社区、人权捍卫者和社会领袖的保护不足。自协议签署以来，针对人权捍卫者和社会领袖的暗杀事件急剧增加。2016-2018年，共431名社会领袖被暗杀，其重要原因是由于政府未适当执行保护机制，国家保护机构的措施也无法满足被保护人的需求，而财政经费的削减也限制了其本已有限的反应能力。

第二，前战斗人员重返社会进展缓慢。政府承诺帮助前战斗人员重返社会，提供其两年的薪资，但其他配套措施却进展缓慢。前战斗人员决定投资200个生产项目，但由于政府未提供有产权的土地，这些项目无法维系。政府也未完全履行前战斗人员参与政治生活的承诺，向其分配的国会席位十分之九已被占据，其政治参与和基本法律保障并未获得保证。再加上美国对FARC领导人的引渡请求悬而未决，这也加剧了协议执行的不确定性。

第三，民族条款的执行问题。民族条款是通过与非裔哥伦比亚人和土著群体的对话制定形成的，由于和平协议推进的进程比正常速度更快，尽管少数族群努力适应，但与之开展的对话却很少。特别是杜克总统就职以来，民族问题或被搁置，或面临困境，政府也并未提供足够的资源推进该内容的实施。

第四，有关性别规定的执行问题。和平协议因保护妇女和性少数群体的权利而广受好评，但在130项有关性别的规定中，仅4%得到充分执行，妇女在高级别和平协议执行协商机构中人数仍然不足。

第五，毒品政策条款的执行问题。截至2018年年底，近10万古柯种植家庭与政府签署了开展作物替代、根除古柯的协议。尽管如此，已开展的替代项目仍然很少且进展缓慢。当局承诺兑现已签署的协议，但坚称不再签署此类协议，将逐步转向强制根除方法，甚至重提空中喷洒草甘膦策略，这是对这一历史性机遇的致命打击。

第六，执行土地和农村发展协议情况。尽管一些地方政府在以土地为重点的发展方案上取得了进展，但杜克政府并无投入更多资金来资助这些项目。国会筹措中的立法也将破坏《农村发展法案》的实施以及《受害者法》中归还受害者土地的承诺。此外，一项旨在修改《土地改革法》的法案正处于辩论中，一旦获得通过，将允许前国有土地移交给大型土地所有者用于能源采矿项目，这无疑扭曲了土地基金的性质。

第七，关于受害者权利保护问题。杜克政府很少提及受害者权利，而司法系统三个机构资金不足也限制了其援助受害者的能力。和平协议还规定受害者在国会中应占据16个席位，但总统所在的政党一再阻挠设立这些席位。政府当局也并未给提请诉讼的受害者、社会组织和律师提供保护，它们的代表多次收到死亡威胁或遭暗杀，一些领导人因此退出该进程。

三、美国的政策：正在减弱的政治支持

美国在哥伦比亚和平进程中发挥着重要作用：一方面，美国国际开发署（USAID）对真相委员会等相关机构提供了大量资助；另一方面，由于已复员的FARC一些成员仍在美国恐怖分子名单上，这使得这些成员无法获得重返社会计划的资助以及过渡司法机制的管辖。然而，在特朗普执政后，美国对和平协议执行的外交支持急剧下降，几乎完全被非法毒品生产问题和委内瑞拉危机所取代。特朗普政府甚至威胁要撤回对哥伦比亚遵守禁毒目标的认证，并向哥伦比亚政府施压要求恢复空中喷洒策略，给和平进程带来了新的障碍。为此，报告对美国提出的政策建议是：

（1）强调和平协议的重要性，美国国务院应敦促哥伦比亚政府向相关机构提供资金，并将巩固哥伦比亚和平作为美国对该国的主要外交议题。

（2）促进USAID增加资助与长期资助冲突受害者、真相委员会和失踪人员搜寻小组，以及非裔哥伦比亚人和土著群体；支持美国与哥伦比亚公民社会组织进行年度磋商。

（3）敦促哥伦比亚政府执行种族和性别条款，摧毁毒品走私、地方及跨国犯罪准军事组织，开展禁毒活动，保护人权捍卫者和社会领袖，确保受害者、小农和少数民族的土地所有权，资助开展各种发展计划。

（4）根据FARC复员及协议执行情况应重新考虑是否将其移出恐怖组织名单。同时，在FARC继续保留在恐怖组织名单时，应不损害重返社会计划、和平协议以及作物替代计划的实施。

（5）美国国家安全委员会应要求哥伦比亚真相委员会解密相关文件。

（6）美国国会应对军事援助设定条件：确保侵犯人权行为受到公正裁决；解散准军事组织；禁止提拔犯有严重人权罪行的军官；保护人权捍卫者和领袖；尊重非裔哥伦比亚人和土著群体权利。

（7）支持联合国核查和促进和平协议的执行，与联合国政治使团及驻哥伦比亚人权事务高级专员办事处协商，向后者提供外交支持和财政援助。

（8）美国不应将哥伦比亚卷入与委内瑞拉的冲突之中，应支持哥伦比亚向其境内委内瑞拉难民提供人道主义援助，但援助不应加剧哥委边界的紧张局势。

参考文献：

WOLA et al., “A Wake-Up Call: Colombia’s Peace at Risk,” 12 Apr. 2019.

撰稿：杨靖，北京外国语大学西葡语学院硕士研究生。

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