首个建设用地交易文件出台，明确土地使用权转让出租抵押问题

具有中国特色社会主义的土地市场，是现代化市场体系的重要组成部分。其中，土地一级市场体现在土地所有者与使用者的关系，土地二级市场则主要是土地使用权人之间的交易行为。改革开放以来，土地市场整体发展的建设情况看，土地一级市场日趋活跃，交易规则逐步规范健全，交易量和交易额不断增长，但与土地一级市场相比，二级市场长期处于自发分散的状态，面临的问题较多。

近日，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（以下简称《指导意见》），针对土地二级市场运行发展中存在的“交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府的服务和监管不完善”等问题，提出了完善的交易规则，健全服务监管。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者从自然资源部了解到，该《指导意见》也是我国首个专门规范土地二级市场建设的国务院文件。

二级市场“自发分散”亟待规范监管

为何要出台《指导意见》？土地二级市场的交易存在哪些亟待解决的问题？

自然资源部于7月22日召开的发布会上，自然资源开发利用司副司长陈国庆介绍，与土地一级市场相比，二级市场长期处于自发分散的状态，面临的交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府的服务和监管不完善等较多问题。

“有关管理规定分散，且大多起草的时间比较早，限制条件多，难以满足当前发展的需要。” 陈国庆说，二级市场还存在买家找不着合适的卖家，卖家找不到合适的买家的情况，市场未充分形成，交易机会不充分，以及办事找不到门的问题。

政府对二级市场的服务和监管也需要完善。陈国庆介绍，一些地方交易程序复杂、环节多、周期长，与“放管服”改革的要求不相适应；市场不够规范，矛盾和纠纷多发，容易损害市场主体权益。这些问题的存在，制约了存量土地盘活利用，严重影响了土地资源配置效率，难以适应新型城镇化和高质量发展的要求，必须通过改革加以解决。

自然资源部自然资源开发利用司司长郑凌志表示，《指导意见》针对土地二级市场运行发展中存在的“交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府的服务和监管不完善”等问题，着力完善交易规则，创新运行模式，健全服务监管，促进土地要素流通顺畅，提高存量土地资源配置效率，提高节约集约用地水平。

他表示，文件的出台，对于促进一二级市场协调发展、加快建立城乡统一的建设用地市场、加快推动经济高质量发展具有重要意义。

明确什么能交易、什么不能交易

本次出台的《指导意见》，对土地二级市场交易过程中较普遍面临的建设用地使用权转让、出租和抵押问题进行了明确。

自然资源所有者权益司副司长王薇介绍，围绕土地二级市场的转让、出租和抵押这三种主要的交易方式，《指导意见》提出，要注重产权的激励和市场的配置，明确了什么能交易、什么不能交易，比如在土地使用权转让方面，包括买卖、交换、赠与、出资以及司法处置、资产处置等形式涉及的建设用地使用权转移，都可视为建设用地使用权转让。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。

《指导意见》还通过优化转让的交易规则、完善土地分割或者合并转让政策，实行差别化的税费、政策等改革举措，激发市场的活力，促进存量土地进入市场盘活。

王薇举例，“比如在土地出租方面，重点是针对划拨土地出租长期存在的不规范的问题，我们提出了规范管理，进一步简化审批方式，提高服务效能的要求，比如在土地抵押方面，明确不同权能的土地的抵押条件，依法保障和充分实现物权的权能，明确自然人、企业均可以作为抵押权人，支持养老、教育等社会领域投资的企业，以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资，同时我们也提出了要求各地探索完善相应的风险防控机制。”

王薇表示，《指导意见》还主要解决了在哪儿交易、由谁改易、怎么交易的问题。一是要求各地在市县自然资源主管部门现有的土地交易平台或机构的基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场的交易信息，提供交易场所，大力推进线上交易。二是优化交易流程，建立信息发布、达成意向、签订合同、交易监管的操作流程，同时明确相关规则，交易的双方可以自行协商交易，也可以委托平台公开交易，政府要加强交易的事中、事后监管，对于价格异常的政府可以依法实行优先购买权，以维护市场平稳运行。三是加强信息的互通共享，特别是加强交易管理与涉地的司法处置、涉地国有资产处置、涉地股权转让以及不动产登记的衔接和信息共享，通过强化信息公示，建立健全联动机制等等，来维护市场公平竞争环境。

针对政府和监管不完善的问题，《指导意见》也明确了相关措施，重点是大力发展“互联网+政务服务”，积极推进“一窗受理、一网通办、一站办结”，培育和规范中介组织加强市场监测与调控，健全以“双随机、一公开”为基本手段，以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，全面提升土地市场领域政府治理能力和水平。