上海社科院｜长三角更高质量一体化发展的财政管理新机制

经过多年高速发展，长三角城市群在总面积占全国3.74%、常住人口占全国16.15%的基础上，实现了GDP占全国23.49%卓越成绩，并已经初步形成了以“市场主导、政府引导”的一体化模式。36年来稳步推进的长三角一体化为此做出了巨大贡献，多维度的政府协同合作机制已初步形成，在交通、产业与就业等方面协调机制日趋完善，对全国经济发展形成了巨大的示范作用和辐射作用。在这一基础上，2018年11月长三角一体化上升为国家战略，赋予长三角一体化发展更为重大的意义和战略任务。

36年来长三角一体化进程中财税政策做出的巨大贡献，主要表现为：在生态补偿机制、财政补贴、税收优惠政策、财政支出对公共服务均等化方面的资金支持、税收信息平台的建设以及对征管效率提升贡献等。（编注：1982年12月22日，国务院发通知，正式确立上海经济区的范围是以上海为中心，包括苏州、无锡、常州、南通、杭州、嘉兴、湖州、宁波、绍兴等长江三角洲的9个城市。）

在全力推动长三角实现更高质量一体化发展进程中，基础设施须进一步完善、区域市场须进一步激发活力、社会治理协同化、公共服务均等化等方面需要巨大的财政资金支持。为此亟需突破现有财政管理机制，充分发挥示范引领、攻坚突破的作用，为实现长三角更高质量一体化发展提供坚实的财政基石。

现行财政管理机制需要发挥更大作用，则面临着重大挑战：财政预算管理机制差异化、绩效考核标准不同、亟需构建完整的横向转移支付机制等。在此基础上，从财政机制税收机制两个层面分析现在的突出问题，主要表现为：（1）三省一市财政预算的协同问题；（2）财政绩效考核的协同问题。（3）没有地方税主体税种、地方税体系不健全；（4）破解县市一级财权事权失衡问题。

一、长三角一体化进程中财政管理机制面临巨大挑战

1.三省一市的基本公共服务差异明显

实现基本公共服务均等化是长三角一体化的关键目标之一。从目前的情况来看，教育、卫生、医疗、养老等公共服务存在较大差异。以医疗水平为例，三省一市的每万人拥有的卫生技术人员数量差异明显。（参看图1）

图1反映了三省一市每万人拥有卫生技术人员的数量。在2010-2017年间，上海在2014年之前波动较大，随后进入缓慢增长趋势；浙江、江苏、安徽则均处于增长态势。其中，2014年之后，浙江省每万人拥有卫生技术人员的数量在长三角跃居首位，而安徽的该指标一直居于末位，同时增长也较为缓慢。与此同时，区域交通的发达增加了病人的流动。以复旦大学附属肿瘤医院2018年数据为例，82.2%的门诊病人来自长三角地区，79.1%的手术病人来自长三角地区。其中来自江浙皖三省的门诊病人占医院门诊总人数的39.1%，手术病人占比达到58.6%，长三角患者来沪就诊“扎堆”倾向在增加。因此，进一步构建跨区域的多单位联合医疗服务，是实现长三角医疗资源共享共建的解决路径。

2.三省一市的社会保障水平差异明显

迄今为止，我国一直实施的是省级统筹社会保障，基于当地社会经济发展综合情况形成的社会保险费缴费情况差异显著。长三角区域作为我国经济发达地区，仍旧存在这一问题。这些差异虽然是由行政区划和诸多制度设计共同导致的，但三省一市之间、城市之间以及城乡之间政府的财力差异无疑是导致基本公共服务不均等化的关键因素之一。

图2为三省一市社保费缴纳情况。总体规模是增加的，从支付社会保险费来看比较乐观，但也说明企业承担了较重的社会保险负担。具体情况还要看企业缴纳比例以及缴费基数的变化。就目前情况看，上海的企业缴费基数和规模居三省一市之首，同时三省一市的缴费机制也有所差别。后续如何协调统一，并且不增加企业成本是另一个财政领域的难点问题。

3.三省一市行政事业性收费规模比例差异明显

行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用。行政事业性收费项目数在逐年减少，但是目前涉及项目仍然过多，涉企行政事业性收费给企业带来了较大负担。图3为长三角地区三省一市2010年到2018年行政事业性收费占当地一般公共预算收入的比重变化情况。

图3显示，浙江省的行政事业性收费占一般公共预算收入的比重最低，但近年来有增加的趋势。上海、江苏和安徽这两省一市的行政事业性收费占当地一般公共预算收入的比重在2012年时达到最高值，随后从2013年开始比例逐年降低，尽管比值一直在降低，但其数值仍然高于浙江省的比值。

表1 2018年行政事业性收费情况。

以2018年为例，表1为三省一市的行政事业性收费与一般公共预算收入的规模。表1显示，上海和浙江的行政事业性收费占一般公共预算收入的比值低，且一般公共预算的收入规模也低，说明政府在推进清理行政事业性收费项目、降低企业成本方面取得了显著效果；而江苏和安徽在这一方面则仍有较大的改进空间。进一步地，如何从财政管理机制方面协调非税收入比例、规模对于财政收支状况差异显著的长三角区域而言面临巨大挑战。

二、促进长三角一体化更高质量一体化的财政协同机制

1.健全财政管理协同机制，全面推进公共服务一体化

大城市对周边区域的资金、人才与产业形成虹吸效应的原因在于大城市拥有更加优厚的公共服务，包括更多的教育机会、更高的教育质量、更先进的医疗条件、更宽广的上升空间。长三角范围内统一社会保障与医疗服务政策，确保范围内教育机会与教育质量基本均等，做到公共服务普惠便利，率先实现基本公共服务一体化，才有可能真正走出长三角一体化实质性的第一步。唯其如此，才会从根本上遏制“虹吸”源头，使分工协作、产业分工、人口自由流动等成为可持续趋势。

2. 协调统一预算管理机制，消除一体化的制度性壁垒

长三角更高质量一体化发展的标志之一是基本公共服务的一体化，为此必须协同区域间的财政收支机制。在我国深化分税制改革的进程中，长三角区域率先在预算管理机制上先行先试尤为必要。

具体而言：（1）协同提升财政预算的透明度。公共服务一体化的基础是三省一市财力的协同，为此第一步必须是全面推进公开全面预算信息。目前三省一市在这一方面的差异巨大。以上海财经大学《2018年中国财政透明度报告》中数据显示，在全国31个省份中，安徽位列第8位、浙江第14位、上海第18位、江苏则居第30位。因此协同提升财政透明度是三省一市深化高质量一体化的关键步骤。（2）协同确定长三角财政预算绩效评价标准。目前我国各地都在推行财政绩效管理制度，突出问题在于标准不统一、尚无建立综合的、多层次的评价体系，这不仅导致信息不对称，而且带来决策者、预算办公室、部门管理者在内的参与方难以就绩效信息的产生与结果达成一致。因此，长三角的三省一市首先要统一思想，积极改进预算体制，率先协同预算管理机制，促进预算绩效管理的推广和实时，为了进一步推进长三角更高质量一体化发展，为全国预算改革起到先行先试的作用。

3.构建完善横向转移支付制度，化解一体化的行政区划阻力

多层级政府以及财政分权是转移支付存在的基础，我国长期以纵向转移支付为主，并且为各地区经济增长提供了巨大财力支持。已有研究发现，纵向转移支付对促进地区公共服务均等化效应存疑、扭曲地方政府行为、资金使用效率不高等问题较为突出，进而政府间转移支付的另一种形式—横向转移支付的价值凸显。纵向转移支付是财力净流出地区将财力上交中央财政，之后由中央财政分配给财力净流入地区，而横向转移支付则是财力净流出的确直接将财政资金转移给财力净流入地区，是地区间直接对接，即分配机制不同；这是纵向转移支付和横向转移支付制度之间最大的区别。而正是这一区别表明横向转移支付有助于解决地方政府的行为扭曲、公共产品供给动力不足、地方政府间的恶性竞争等问题。

长三角区域的各级政府经过多年努力，在一体化进程中形成了省（市）级政府合作机制、议事协调与争端解决机制不断健全的良好局面。这不仅有利于区域合作的纵深发展，而且为构建具有互补性意义的横向转移支付制度提供了坚实基础。基于横向转移支付机制中突出的问题是容易对财力转出地产生负激励效应，因此我们建议从项目建设为支点，试点横向转移支付机制。具体建议如下：（1）采用因素法转移支付机制。首先确定项目对财力转入地、财力转出地各自的影响因素，进而设计合理的指标，测算对两地的影响效应，最后共同决定项目的规模、利益分享机制。（2）实行严格的绩效管理机制。在横向转移支付之前，由财力转入地和财力转出地协商确定资金绩效目标，确定以财力转入地为主体的绩效管理评价体系。这样不仅可以提高资金转入地的责任感，而且促进资金转出地参与横向转移支付的能动性；在使用过程中，财力转出地有义务适时地反馈资金使用情况及其绩效状况，进而对后续资金安排做出相应调整。

在全力以赴推进长三角一体化国家战略落地落实的进程中，三省一市要着眼于新的增长动能、着眼深化改革开放先行先试。因此，财税机制必须率先打破壁垒，贯彻“创新、协调、开放、共享”的理念，为实现区域内基本公共服务共建共享、财政预算管理协同、税收征管协同、税收收入共享提供财力支持，为深化推动长三角高质量一体化发展在财政管理机制。收入分享机制等财税体系方面探索新机制、寻找新路径。

（作者陈明艺系上海社会科学院经济研究所副研究员，沈开艳系上海社会科学院经济研究所研究员）