富兰克林·罗斯福：是时候对最高法院动手了

编者按：上世纪三十年代，美国经济大萧条后，富兰克林·罗斯福实施新政，改善民生。随后，最高法院在多个判决中阻击新政，削弱政府权力，新政受挫。连任总统后，罗斯福登上权力巅峰，反击最高法院，试图更改大法官数量——最高领袖与最高法院之间的对决就此展开：应维护司法独立，还是为了时代所需屈就于政治强人？

在《至高权力：罗斯福总统与最高法院的较量》一书中，美国史学家杰夫·谢索详尽记录了这次美国政坛的巅峰对决，其过程堪称白宫版“权力的游戏”，被《九人》作者杰弗里·图宾及法学泰斗理查德·波斯纳力荐，被誉为“21世纪公民必修课”亦被美国前总统比尔·克林顿盛赞：杰出的著作，与我们时代息息相关。

本文为《至高权力》的前言，讲述了这场风暴前宁静但充满暗涌的前夕——富兰克林·罗斯福，终于要对最高法院动手了，但在这之前，他先给法官们调一杯浓烈的鸡尾酒。

鸡尾酒的酒劲通常很大。今晚，这些酒似乎是给人壮胆的。

酒是总统亲自调配的，这已成了一种惯例。他调酒时看似漫不经心，手法却娴熟老到。但在1937年2月2日这晚，不论是总统安然自若的神态，还是他调制出的烈性饮料，都无法驱散幕僚心中的不安。此刻，他们正聚集在位于白宫楼上的总统私人小书房里。

富兰克林·罗斯福举杯向最高法院致敬——向曾经的最高法院，也向他所希望的即将改变的最高法院。罗斯福告诉幕僚，“采取行动的时刻”已经到来，他们与最高法院的对峙不能再拖延了。“尽管这样做会很不愉快，但我认为我们不得不面对这一局面。”三十六个多小时以来，这些幕僚是全国唯一能够准确理解总统这句话含义的人，这就不难解释他们为何会有不详的预感了。

曾经有记者称罗斯福“显然是美国最无忧无虑的人”，而今晚，他在这个房间里也是最无忧无虑的那个。他模仿幕僚沉郁的表情，后者对于即将开始的晚宴没有任何期待之情，那可是一年一度为最高法院的大法官们举办的宴会。不过，很明显总统对当下这个时刻感到很高兴：此时，最高法院“九个老头”中的七个已经抵达楼下的东厅，一起出席晚宴的还有其他举足轻重的大人物。一出国家级的大戏即将上演。

富兰克林·罗斯福

此时是富兰克林·罗斯福第二个总统任期的第二个星期，他登上了权力的巅峰。在美国人的生活中，罗斯福是战胜一切的力量，有着卓绝的影响力。1936年11月，他以令人难以置信的百分之六十一的大众选票和几乎所有的选举人选票，赢得了美国总统选举历史上最大规模的压倒性胜利。他新组成的庞大联盟——其中有自由派人士、劳工、妇女和少数群体——不仅授权让他继续担任总统，而且极大地增强了他在第一个总统任期内所取得成就的分量。与自重建时代以来的情形相比，现在的美国更接近于一党统治。在第一个任期内，罗斯福轻松获得了国会山多数议员的支持，其中大部分人对他言听计从。现在，在他的第二个任期之初，这种权力失衡的情况更加明显了。1937年2月，参议院有七十六名民主党人，而反对派参议员总共为二十名，但大多不是共和党人。

在罗斯福看来，这一压倒性胜利使他终于能够与最强大、最无法容忍的对手一较高下了，他将其视作美国社会和经济进步的最大障碍。这个对手就是美国最高法院。

到罗斯福于1937年1月第二次就任总统时，最高法院已经通过一系列极具破坏力的判决将新政摧毁得体无完肤。罗斯福第一个总统任期中的工作重心是全国复兴总署。这一机构以其随处可见的蓝色老鹰标志而闻名，不论是在商店的橱窗里，还是在合唱队女孩子的演出服上都能看到它的身影。在1935年5月27日“黑色星期一”这天，最高法院判决废除了全国复兴总署——大法官们以惊人的九比〇的投票结果，不仅否定了这一机构的合法性，而且取消了包括最低工资、最高工作时数和工人权利在内的一整套体系。紧随其后被最高法院裁定取消的是新政农业政策的支柱《农业调整法》。然后是《格菲烟煤法》。接着是一项州的最低工资法。在历史上最高法院还从未在如此短的时间里取消过如此多的法案。在1933年至1936年间，最高法院推翻国会法案的速度是从前的十倍。为了做到这一点，大法官们翻找出被长久遗忘的法律原则，并给宪法中隐蔽晦涩的条款注入了新的活力。最高法院正在创造“新的原则，其创造的速度超过了我理解这些原则的速度”，大法官哈伦·菲斯克·斯通抱怨道。斯通对于最高法院的这种做法渐感愤怒，反对意见日益增长，这使他成了新政派心目中的英雄。

由最高法院颁布的反对判决不仅数量众多，而且立场强硬，影响面广泛，因而将华盛顿笼罩在一片危机重重的阴云之下。到了1937年，最高法院的多数派大法官明确表示新政的概念——运用政府权力来缓解由大萧条所造成的损失，并创造一个全新的更加公平的社会和经济秩序——是对宪法的冒犯，不论运用该权力的是联邦政府还是州政府。罗斯福向新闻界抱怨道，最高法院已经建立起一个“‘无主之地’，在那里州政府或联邦政府都无法发挥作用”。即将面对最高法院审查的《社会保障法》看来肯定会被推翻，正如《全国劳工关系法》，以及国会所通过的或罗斯福可能会提出的一切重要提案一样。

如果改革现在无法进行，那么复兴也就无从谈起。罗斯福政府的内政部长哈罗德·伊克斯认为总统面临着一个清晰无误的选择：要么限制最高法院的权力，要么屈从于“司法专制”。

当时的九位最高法院大法官

罗斯福认为他在总统大选中获得的胜利并没有在任何方面对最高法院起到遏制作用；“最高法院追随大选结果”这句老话不再可能适用于当下了，因为如今的最高法院一再公然地蔑视民意。的确，四到五位最保守的大法官所写下的每一份反对新政的判决意见都招致了公众的愤慨，而这似乎正是他们所乐见的。罗斯福在11月总统大选中获得的压倒性胜利对他们而言毫无意义。但是对罗斯福而言，这一胜利意味着他具备了还击并且是快速还击的力量。

到了为大法官们举行宴会的那天晚上，所有的准备都已就绪。这一计划酝酿了多年，其主要策划人是司法部长霍默·卡明斯。在总统的坚持下，卡明斯在暗中执行着这一计划。在其最终可能变成现实之前，没有其他人知晓这一切，包括罗斯福的“智囊团”和内阁成员。

这一计划是——填塞最高法院。 罗斯福将通过人数上的优势来控制最高法院中的保守派。在这场大胆的布局中，他将要求国会将最高法院的大法官人数扩充至十五人——其本质是在一夜之间在大法官席位上增加多达六名自由派人士。罗斯福假装对司法运作的效果表示关心，声称“身着和服的九个老头”（威尔·罗杰斯如此称呼大法官们）行动迟缓，年老体弱，无法胜任手头的工作，以此来掩饰自己的真实目的。

事实也的确如此。1937年，“休斯法院”是美国历史上大法官年龄最大的最高法院。大法官的平均年龄为七十一岁；九位大法官中有五位的年龄达到七十四岁以上。这些大法官的退休金一直是公众关心的话题。在一本以直言不讳而著称的畅销书《九个老头》（The Nine Old Men）中，两名报纸专栏作家将这些大法官描述为“远离一切现实的人，他们制定的法律如同庞大的大理石一般僵化、死板， 在他们的司法圣祠中围着他们”。

1937年1月，总统开始将他的计划告诉一些高级顾问。这些人全都大为吃惊；有些人甚至为此心神不宁。一名高级顾问表现出“极端的政治担忧与震惊”，向一名同僚透露他“害怕得要命”。使这名高级顾问害怕得要命的恰恰是使罗斯福沾沾自喜的：通过巧妙而迂回的手段，使针对最高法院的提案像是出于对大法官年老体弱的担心，而非源于政见上的冲突。可是就像幕僚所担心的那样，一旦没有这一借口的掩饰，罗斯福的真实意图将暴露无余；而他们害怕，总统正直、完美的形象到时将会土崩瓦解。

富兰克林·罗斯福

幕僚焦躁不安，他们向罗斯福提出了一两个尖锐的问题，却发现这样做无济于事。他已经下定决心了。在决定做出前，罗斯福也许会考虑很久；可一旦做出，便不会再改变主意。况且，他喜欢趁人不备发动突袭。这一次，他准备来场大袭击。

为大法官举办的晚宴不是投放炸弹的合适时机。但是一想到有一颗炸弹在手，罗斯福还是喜不自禁。据罗斯福的一位密友回忆，当时他还在开玩笑，说自己深感苦恼，因为拿不定主意是“在宴会前只喝一杯鸡尾酒，然后与大法官愉快地共进晚宴”，还是将填塞最高法院计划的“油印副本放在每一位大法官的餐盘旁，然后喝下三杯鸡尾酒，使自己能够应对大法官们的反应”。

第一夫人埃莉诺也在总统的小书房里。她正因为罗斯福穿了一身稍显磨损的礼服而轻声责怪他。随后，罗斯福坐在轮椅上被推出房间，进了电梯，缓缓来到东厅，所有的宾客——今晚差不多有九十人，这是一般国宴的规格——都聚集在一起迎接总统的到来。

半个多世纪以来，为大法官举办的宴会是白宫冬季社交季最后的几项活动之一。哪怕在充满活力的罗斯福夫妇（与胡佛或柯立芝夫妇相比；或者，说实话，与自从老罗斯福夫妇之后的任何总统夫妇相比）的主办下，这些“官方的娱乐活动”，据一名观察者描述，“也显得过于拘谨和生硬，毫无乐趣可言；同时又过分简单和朴素，无法给人留下深刻的印象”。国宴——加上其枯燥乏味的繁文缛节和自切斯特·A. 阿瑟总统以来一直没有变化过的植物装饰物——难免枯燥无趣。尤其当邀请的宾客是最高法院大法官时，情况更是如此。一般来说，老年人肠胃较弱，因此罗斯福夫妇的管家亨丽埃塔·内斯比特准备了最为清淡的菜肴：清炖肉汤、鲽鱼片、青豌豆和冰激凌。

然而，今晚的氛围却大不相同。第一个向总统致意的是首席大法官查尔斯·伊文斯·休斯，他看上去彬彬有礼，甚至相当热情，尽管最高法院和白宫之间多年来存在矛盾。与往常一样，休斯的仪态庄重而威严。他眉毛凌厉，眼睛炯炯有神；在许多人看来，他那充满王者风范的白色胡须正是首席大法官理应具备的。这是他第二次担任最高法院大法官：1916年，在担任最高法院大法官六年之后，他辞职参选总统，以微弱的劣势输给了时任总统伍德罗·威尔逊。1930年，在赫伯特·胡佛的任命下，休斯回到了最高法院；这一次，他被任命为首席大法官。他天生是当首席大法官的料。后来成为休斯法院一员的菲利克斯·弗兰克福特说：“看着休斯主持最高法院，就如同欣赏托斯卡尼尼指挥管弦乐队一样。”

但是到了1937年，休斯法院却陷入斗争之中——其对手不仅是罗斯福，也包括它自己。黑色星期一的一致判决结果掩盖了大法官们在个人见解和司法原则上的深刻分歧；大多数反对新政的判决，其结果都是五比四或六比三，其间横亘着一条大致可以预测且看似难以消除的裂痕。休斯发现自己正处于这条裂痕之上，一会儿偏向左边，一会儿偏向右边，试图在最高法院的自由派和保守派之间取得平衡；自由派在很大程度上赞同罗斯福关于“活的”宪法的观点，而保守派对这一观点却坚决地予以否定。

今晚，身处白宫东厅的晚宴，休斯没有流露出任何个人情绪。同他一起列队迎接总统的其他大法官也同样不动声色。皮尔斯·巴特勒由哈定总统任命，今年七十岁，却没有与年龄和阅历相当的稳重与内敛：他为人霸道，出身贫寒，却又瞧不起无法摆脱贫困的人。本杰明·卡多佐是一位性格温和但立场坚定的自由主义者。他生性敏感，同僚们的争吵和辩论似乎都能让他受伤；对他而言，最高法院就像是一座监狱。欧文·罗伯茨温和友善，却让人捉摸不透；他常常在判决中投出关键的一票。

大法官们对罗斯福都非常友好，除了詹姆斯·麦克雷诺兹。只有他一个人脸色阴沉，态度冷淡，反映了大法官之间真实的关系，以及司法分支和行政分支之间存在的不愉快。在最高法院中，麦克雷诺兹对总统批评得最为猛烈，据说他曾发誓：“只要那个狗娘养的瘸子在白宫一天，我就不会辞职。”这是四年来麦克雷诺兹首次同意接受总统的宴会邀请，而他之所以这么做不过是为了安抚某些同僚罢了。

代表国会——国家权力的第三个分支——出席晚宴的是众议院和参议院的司法委员会主席。来自爱达荷州的联邦参议员威廉·博拉是一名老资格的共和党人，他今晚也在这儿。就在前一天晚上，博拉在一场全国性的广播演说中谴责站在“政府政治一边”的人，这些人攻击最高法院的廉正与忠诚。他担心人们会对司法独立发起全面进攻，这无异于摧毁最后一道防止“行政官僚体系控制与我们日常生活息息相关的一切”的屏障。博拉敦促国家做好准备打一场硬仗。他警告说：“经验告诉我们，想要通过宪法来限制在政治上拥有巨大权力的政党的行动是非常困难的。”

此刻，宾客都聚集在东厅里。首席大法官休斯大步走向博拉，与他握了握手。“了不起的演说。”休斯对他说，十多个人都能听见他的声音。他说，这是一场无畏的、具有政治家风范的演说。对其他人而言，这场演说像是先发制人的一击。至于击打的具体对象是什么，并不明确。最近几个星期以来，有关总统打算限制最高法院的传闻甚嚣尘上。这项提案的有些细节十分详细，传到了像博拉这样的人耳朵里，而这些人大概可以决定这一提案的成败。

尽管如此，只有少数宴会宾客——也就是在晚宴开始前与总统一起喝鸡尾酒的幕僚——知晓罗斯福那有关司法体系的咨文内容，以及向国会宣读该咨文的时间安排。司法部长卡明斯悄悄来到罗斯福的顾问兼演说撰稿人萨姆·罗森曼身旁，小声说道：“我真希望咨文已经宣读完毕……我感觉自己就像个十足的阴谋家。”罗森曼仔细看了看身材高大的卡明斯，后者此刻鬼鬼祟祟，弯腰屈身。罗森曼本人看上去则与其他参加晚宴的宾客无异，他安慰卡明斯道：“我也希望咨文已经宣读完毕。”这也是罗森曼的肺腑之言。

但罗斯福却非常享受此时此刻。用过正餐后，遵循传统做法，女士们退到了蓝厅和绿厅。男士们或围在总统身边，或三五成群地手拿雪茄和咖啡聚在大厅的某处聊天。罗斯福正在大声地说笑，说到兴起处还用烟斗猛敲桌子。今晚的他比平常更加放得开，这是一个面对自己、面对观众、面对秘密均能泰然自若的男人。

宾客们同罗斯福一起开怀大笑：休斯、其他大法官、国会议员甚至还有罗斯福的幕僚都知道，在未来的一段时间里，这场晚宴将是他们共同度过的最后的和平时光。

本文选自《至高权力：罗斯福总统与最高法院的较量》一书

《至高权力：罗斯福总统与最高法院的较量》
杰夫·谢索 著   陈平 译
新经典文化·文汇出版社