国务院：完善建设用地二级市场，搭建城乡统一的交易平台

为完善存量土地资源配置效率低、交易规则不健全、政府监管不完善等问题，国务院印发关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见。

7月19日，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（以下简称《意见》），从七个方面提出24条意见完善土地二级市场。并提出目标，要求建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。

“当前，我国基本形成了以政府供应为主的土地一级市场和以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场，此次出台的指导意见主要对土地二级市场，即存量建设用地的交易流转进行规范，主要目的是为了盘活存量用地，使得一级土地市场和二级土地市场可以联动循环，从而实现土地资源的优化配置和节约集约利用。”广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉说道。

具体来说，《意见》要求完善转让规则，促进要素流通。明确建设用地使用权转让形式，明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件，完善土地分割、合并转让政策，实施差别化的税费政策。二是完善出租管理，提高服务水平。规范以有偿方式或以划拨方式取得的建设用地使用权出租管理，简化审批程序，营造良好的出租环境。三是完善抵押机制，保障合法权益。明确不同权能建设用地使用权抵押的条件，规定自然人、企业均可作为抵押权人。探索养老、教育等社会领域企业以有偿取得的建设用地使用权、设施等财产进行抵押融资。四是创新运行模式，规范市场秩序。在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，规范交易流程，加强信息互通共享。五是健全服务体系，加强监测监管。要求提供便捷高效的政务服务，培育和规范社会中介组织，加强对土地市场的整体调控，完善信用体系，全面规范市场运行。

在58安居客房产研究院首席分析师张波看来，此次意见充分保障土地二级市场的交易自由，指导意见规定只要符合法律法规规定和出让合同约定都可以充分自由地进行流转，例如以作价出资或入股方式取得的建设用地使用权转让，不再需要报经原批准建设用地使用权作价出资或入股的机关批准。

同时，明确了划拨方式取得建设用地使用权后续出租、转让涉及的收益问题，保障了公正和效率的同步提升。例如明确了以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，明确要求应上缴租金中所含土地收益。

张波指出，同时意见中也加强了针对土地侧的监管，尤其是强化涉及土地交易资金的来源监管，明确要求土地转让涉及房地产开发的相关资金来源应符合房地产开发企业购地和融资的相关规定，并强化土地一、二级市场联动，以维护市场平稳运行。

值得一提的是，对已依法入市的农村集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押，也可参照本意见执行。

李宇嘉指出，国土管理部门在此前的实际调研中发现了很多的大量闲置用地，包括圈而不建、批而未用等情况普遍存在，特别是一些大城市，在用地总量控制的情况下，这些闲置土地均需要实现流转。通过为二级土地市场的规范，未来也可以使得土地供应市场形成以二级市场为主、一级土地市场为辅的体系。

以2018年4月自然资源部发布《关于2017年国家土地督察工作情况的公告》为例，督察情况显示，2017年督察新发现闲置住宅用地3148宗，23.8万亩，并督促地方加大盘活处置力度，加快住宅项目开发建设。

当年7月，自然资源部又发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，明确提出将逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。