智库 | 全球治理视角下的“一带一路”倡议公民参与研究

全球治理的核心内涵决定了世界各国政府与全球公民社会为最大限度增加人类公共利益而共同进行的民主协商与合作。中国的“一带一路”倡议作为构建人类命运共同体的重要倡议,与全球治理具有内在契合性。致力于合作共赢与共同发展的“一带一路”这一国际公共物品的落实过程,要有政府的引导,更要有具备公共精神、利他主义意识的公民的主动参与,从而使“一带一路”民意基础更坚实,并以此为路径给全球治理注入新动力。

全球治理强调各多元行为体的共同治理,而不仅仅是指国家政府间的合作治理,它跳出传统公共管理中的国家中心视角,以人类社会的共同利益为着眼点,核心在于围绕保护人类社会的共同利益、满足人类的共同需要来开展公共事务,因此全球治理的实质就在于全球性公共物品的供给。中国提出的“一带一路”倡议旨在完善全球治理体制,在全球治理民主化的基础之上,发挥联合国及其成员国的主导协调作用,引导各国政府、非政府组织、社会公众力量着眼长远,共同参与全球治理,进而取得最大限度的共识,采取最大限度的集体行动。

(一)作为公共管理范式之一的全球治理

“范式”的概念来源于托马斯·库恩在《科学革命的结构》一书中勾勒出的一种理论体系,指一个共同体成员所共享的信仰、价值、技术等的集合。从公共管理发展历史中在民主与效率间的摇摆来看,公共管理的发展经历了亚当斯密时期强调政府最小化、极大允许公民自由和社会自治的古典主义范式,以韦伯官僚制为核心的传统行政管理范式,以波利特等人为代表主张引入私营部门管理方法的新公共管理范式,以德怀特沃尔多为代表的强调治理过程中的民主参与的新公共服务范式,到达詹姆斯·N·罗西瑙提出的“没有政府的治理”的全球治理范式。在全球化背景下的当今世界,越来越多全球层面与区域层面的公共问题挑战着传统的社会管制方式,因此全球治理作为国家治理框架之外又一新的公共管理范式出现。

(二)全球治理的概念

全球治理强调各多元行为体的共同治理,罗西瑙认为除了主权国家和政府两个主体,“全球治理的权威空间至少还有10个相关术语已得到人们的认可——非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络、政策协调网、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体”。俞可平认为全球治理是“各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商与合作,其核心内容应当是健全和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等和人权的新的国际政治经济秩序,包括处理国际政治经济问题的全球规则和制度”。由此可见,全球治理作为具有全球共同体取向的治理理论,要求参与其中的各行为体用全球视角来思考、解决人类共同面对的问题,实现人类共同的整体进步与发展。

(一)全球治理中的中国视角

伴随着中国改革开放带来的经济腾飞,中国成为世界第二大经济体,投向管理全球关系的视角也从谨慎低调转变为积极参与,并尝试为发展中国家建构更加公平的国际秩序。在过去几十年中,作为发展中国家,中国一方面在国际事务中保持韬光养晦的外交策略;另一方面既对现有单极国际秩序的不公有切身体悟,又有着对世界秩序执正持平的政治情感。随着中国成为迅速崛起的新兴国家,世界各国对中国需承担国际事务责任的呼吁与日俱增;同时,参与国际事务和国际规则的实践也助力中国以人类整体论、人类共同体为价值导向,奋进有为地推进、完善全球治理。

(二)“一带一路”倡议与全球治理的内在契合

国际公共物品是公共物品概念在国际范围内的引申和拓展,是一种能够使不同地域的国家甚至世界上所有国家受益的公共产品。蔡拓认为其收益或是消费能够超越国家和地区界限、超越贫富界限、甚至超越代际界限,对国际公共物品的认知与作为,是明确一国国际定位和国际角色的重要问题。

“一带一路”倡议作为人类历史上第一次由发展中国家提出的全球治理方案,首先,其成为推动中国全球治理的重要实践平台之一,目标是与沿线相关国家分享中国改革开放发展成果并实现共同发展;其内在逻辑是以整体论为价值依据的人类命运共同体理念——在全球化时代,任何一国的持续发展都离不开世界其他国家的发展。其次,全球治理下的中国视角催生“一带一路”倡议,并反映出发展中国家对全球治理改革的诉求。发展中国家、新兴经济体作为世界全球化的重要组成,是全球治理中不可或缺的行为主体,单极世界治理体系已不能满足新兴国家对于参与全球治理的期待。而“一带一路”倡议倡导培育全球新的经济增长点,体现出发展中国家与发达国家多主体共同参与全球治理的理念。再次,中国完善、改革的全球治理不仅从效率角度,更从民主方面考虑,强调国际组织、全球公民社会建设的正当化,使中国融入全球治理,成为全球治理的协调者、促进者、辅助者,提出“不论是国内治理、还是全球治理,都要以人民的获得为目标,要不断为民众提供信心和稳定预期”,使共同建设“一带一路”倡议直接造福各国人民。

西方古典主义时期,亚里士多德在其《政治学》中认为“人天生是政治动物”。人类需要拥有公共权力处理公共事务的体制与机构。基于此,人民愿意让度一部分自身的权力给予政府,建立自己的社区和国家。亚里士多德认为好的公共管理的判别标准只有一个——为所有人的美好生活,并以一种哲学体验化的标准来界定:让公民感受到高尚的行为、内心的美好感觉,如尊严、正义。

中国先秦时期儒家思想的代表之一孟子同样表达着传统中国人对自身价值的体认与对良善生活的期冀——他的“民本”说以君子的人格理想为基础,表达出社会秩序是基于民众根本利益的实现;社会善治是基于民为本的治国理念的思想。

公共管理作为一门实践性学科,在经历了传统公共行政与新公共管理时期仅仅依靠政府的权威与强制,把民众看作选民或是顾客之后,终于在全球治理时期,将治理的过程回归于公共精神的弘扬和公民社会的培育之中。公共精神以培育公民公共责任意识为内核,通过超越个人直接功利目的来关怀公共事务的发展、促进社会公共利益的达成,也就是这种利他主义的公民政治理念与公共精神共同作用,促使公民更加主动进入到公共领域参与公共事务的发展。

关于公民参与的内涵,公民参与理论的先驱安斯坦将它定义为“是一种公民权利的运用,它使目前在政治、经济活动中无法掌握权力的民众的意见,在未来能够有计划地被列入考虑。”由此可见,公民参与凸显民主人权以及公民与政府或其他公共机构的双向互动性。积极、能动的公民资格,使公民不仅是全球治理的参与者,同样是全球治理的治理者。

全球治理范式并非只追求人类共同利益最大化,其最终追求的是全球公民社会的养成:即如果没有还政于民、权力回归社会的过程;没有具有民主精神、利他主义的公民对社会治理的主动参与,便没有真正的全球治理。与此同时,作为治理的主体之一的各国政府也愈发了解:政府管理社会公共事务的能力有限,非政府的国际组织与公民组织在协助政府处理公共事务时亦能够发挥独特作用。当治理过程中摒弃了上下级的指示关系,转而以各行为主体通过对话、协商的平等关系达成最大限度共识与共同利益最大化时,全球治理的框架机制也就初步形成了(图1)。

(一)公民资格的确立和公民共同体的建设

公民参与的根基是使每一个公民体认到自己的公民资格。公民资格的概念根植于政治理论,与它所在的社会文化、政治价值理念有关。从社会公共利益的角度,特纳和汉密尔顿将公民资格定义为“集体的权力与义务”,即单个公民要摒弃利己主义的观念,以普遍性的公民的原则为优先;从公民资格的构成要素的角度,《不列颠百科全书》将公民的权力划分为公民权、社会权和政治权,即要保障公民在公共社会领域中正当讨论、参与公共事务的自由。由此可以推断,不论在哪种意识形态的国家中,公民资格都是公民身份地位与实践行为的统一;是权力与责任义务的统一。因此公民参与应着力培养“一带一路”事务中的“积极参与者”,如果公民只作为“搭便车者”或只在乎自身权益的得失而没有意识到公民资格是以公共责任为首要前提,那么公民参与就会演变成盲目甚至损害公共利益的行为。

公民共同体的培育与公民资格的确立紧密相关。蔡拓将公民共同体定义为“公民自愿结成的组织,以表达对某一特定议题的关注或从事某一特定议题的活动。”由此可知公民共同体具有公共性、参与性、自愿性的特征:公共性指公民共同体将非利己主义、人类整体论的价值观念实践于社会公共实践当中;参与性指公民共同体以自发主动参与公共事务的精神风貌为参与内核;自愿性指公民共同体受公共精神和公民责任的内力驱动而非被动受制于人。因此,公民共同体将公民公共精神的弘扬以及平等、民主、自由、自治精神的发挥等因素代入“一带一路”倡议的实施,保障“一带一路”倡议中公民参与的稳步推进。

(二)参与保障制度的完善

在公民参与全球治理与“一带一路”倡议中,除了长期实践过程中无意识形成的并具有持久生命力的价值信念、伦理规范等因素外,正式制度的确立对于公民参与国家治理具有无可替代的指导、规范和激励效用。首先,确保社会的公平正义是公民有效参与“一带一路”的重要前提。公平正义是人类社会文明的标志,也是衡量一国治理水平的标准,要构筑机会公平、过程公平、结果分配公平的社会治理体系,以使每个具有利他主义的公民都参与到“一带一路”的实践之中。其次,加快公民参与的制度建设,需要积极借鉴他国在民主化过程中能够为“一带一路”倡议所用的有益因素,以增强公民的归属感与组织性,培育出具有自主性和自我服务意识的社会空间、社会组织,在“一带一路”建设中发挥协同治理的作用。再次,积极探索公民参与“一带一路”等治理活动的新形式、新方法,促进公民利益表达方式的多样化和科学化。公民利益表达作为公共政策研究和制定的第一阶段是联接政府治理与公众诉求之间的桥梁,可有效降低公共政策制定过程中信息失灵出现的风险。完善的利益表达机制能够提升公民参与在“一带一路”建设中的公民主体意识、降低公民参与的难度、拓宽公民参与的权限、推进公民参与的有序进行。最后,加快培育适用于全球治理范式的民众参与式的政治文化建设。政治文化是公民在参与现实公共管理过程中的经验积累,作为一种社会意识形态,有相对独立性与能动性。加布里埃尔·阿尔蒙德将政治文化分为三类:蒙昧型政治文化、服从型政治文化、参与型政治文化,并认为参与型政治文化与现代民主相契合——它既使公民抱有不过分参与的热情,又使公民对合法权威怀有充分尊重。因此,参与型政治文化的建设对维护“一带一路”倡议等全球治理事务中的公民参与具有内在稳定器的特殊作用。与此同时,更适用于公民文化培养的参与型政治文化,又会促进培育公民作为政治共同体中作为有意识和具备自主性的参与者,并进而成为“一带一路”倡议的直接受益者。

(三)实质性公民参与及有效参与系统的搭建

实质性公民参与与告知性公民参与、教育性公民参与等形式性的公民参与相对应。告知性公民参与强调政府行为、公共政策自上而下对公众的单向传递;教育性公民参与虽鼓励公民在认知上参与公共事务的治理,但实质上仅是一种公民被动接受政府带有明确指向型的参与,两者都缺少公民参与程度的深入与政府回应的真实性。实质性公民参与则是通过政府决策权力向公民方向的适度下放,由政府对民众单向喊话型参与转变为政府、民众双向协作式参与,并共同制定出公共政策或执行公共管理事务。实质性公民参与离不开三个条件的成熟:首先是对具有公共精神公民的培养以规范公民的参与行为;其次是公民参与规模的广泛、渠道的拓宽、程度的加深;最后是政府回应性的真实与快速,以保障“一带一路”建设过程中公民参与的持续性与稳定性。

创造开放的参与机制、搭建有效的参与系统、激发自主治理的参与激情,是保障“一带一路”公民参与协同治理的必要条件。“一带一路”倡议作为顶层设计的落实需要坚持内外统筹、政企统筹,发挥协同治理中要素流动高效便捷的优势,建立协调机制;需要强化中心力量,形成“上下联动”、“左右协同”的建设合力;需要形成一个欢迎公民参与、易于民众进入的协同治理体系,从而在全球治理与“一带一路”倡议中发挥最大效能。具体来说,有效参与系统的搭建除去全球公民社会的参与外,还需要不同国家、政府间国际组织、非政府组织、私人机构等多行为主体在公共事务的不同层面、单元上的合作,它同样包含三个关键因素:首先要具备国内外多种行为体在全球领域中的共同参与;其次要承认联合国及其成员国的协调、引导作用;最后要保证各参与主体目标的一致性、身份的平等性与处理公共事务时的协商性,以最终达成多元主体间的最大化集体共识,推进“一带一路”倡议的可持续发展。

（本文转自：《华北理工大学学报(社会科学版)》2019年第4期）

作者简介：

贺瑞雪,华北理工大学硕士研究生在读,研究方向：行政管理；王胜本,教授,博士,硕士研究生导师,主要研究方向：城市治理。

本期责任编辑：张馨

本文原标题：《贺瑞雪 王胜本：全球治理视角下的“一带一路”倡议公民参与研究》