美国检察官惩戒制度的数据观察 | 联邦与州的对比

原创：王禄生

这一期数说司法（微信号：justice_data）数说美国系列来聊一聊美国检察官的惩戒制度。

01 美国检察系统的基本情况

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联邦检察系统的基本情况

在美国，检察系统并不被视为是司法机关，而是被当做执法部门（LawEnforcementDepartment）。

这也导致了美国法院系统和检察系统在任职、薪酬、晋升和惩戒方面有着诸多的差异。

美国国会将联邦检察系统划分为93个区，每个区设立一个联邦检察官办公室，根据需要还可以在联邦检察官办公室下辖若干分支机构。

每个联邦检察官办公室设立1名联邦检察官（U.S.Attorney）的职位。

因此全美一共只有93名联邦检察官。

此外，美国司法部长兼任联邦首席检察官（U.S.AttorneyGeneral）。

可见，严格意义上的美国联邦检察官只有94名。

他们类似于我国检察院的检察长。

联邦检察官在联邦助理检察官（assistantU.S.attorney）和其他辅助人员（supportstaff）的协助下完成工作（主要为刑事追诉）。

2010年全美联邦系统共有6075名检察官（检察官+助理检察官）和5799名辅助人员构成。

他们分布在94个联邦检察官办公室及138个分支机构中工作。

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州检察系统的基本情况

与美国法院系统相同，州检察系统也高度多元。

50个州有50个不同的检察系统。

一般而言，每个州有若干州检察官办公室，每个检察官办公室设立一名首席检察官/检察长（ChiefProsecutors），他们在州助理检察官和其他辅助人员的协助下开展工作，详见下表。

严格而言，首席检察官/检察长才是真正意义的检察官，其余工作人员都在首席检察官/检察长上任之后任命。

从数据来看，全美51个州大致有2300多个州检察官办公室。

2007年度美州检察系统人员构成情况

必须指出的是，本报告所指的检察官是指广义意义上的检察官，也即还包含助理检察官。

02 美国检察官的不端行为

检察官无疑是美国刑事司法系统中权力最大的官员。

他们行使着巨大的，几乎不受限制的自由裁量权。

并且美国最高法院也某种程度上认可此种自由裁量权，从而使得美国的检察官能够避免有效的监督。

绝大多数美国检察官的决策，比如起诉和辩诉交易均是黑箱运作，很难被公开在公众的视野中；即使被公开，法律的救济措施也通常缺乏效力。

当上诉法院发现检察官的不端行为（misconduct）时，他们很少推翻判决，理由往往是因为这些不端行为是“无害错误”（harm less error）。

即使在部分案件确实被上诉法院推翻，检察官被人也很几乎不会（seldom）受到惩戒。

美国最高法院在Bank of Nova Scotia v. United States一案中曾建议将美国检察官不端行为移送惩戒机构处置。

但是在州层面，州律师协会很少惩戒检察官。

在联邦层面，美国司法部职业责任办公室（The Office of Professional Responsibility of the U.S. Justice Department）也同样很少对联邦检察官实施惩戒。

通常而言，美国检察官的不端行为被分为两大类：庭审不端行为（courtroom conduct）和庭外不端行为。

前者主要包括在庭审时向陪审团做煽动性陈述（making inflammatory comments）或错误地描绘证据。

后者则包括不当处理物证（使物证或者案卷灭失）、威胁证人、报复性起诉、隐瞒无罪证据以及在大陪审团庭审程序中的不端行为等。

2003年，美国公共廉政中心（Center for Public Integrity）组建了一只研究团队，花了三年时间调查了从1970年开始上诉法院中涉及检察官不端行为的11452件案子。

其中有2012件案子法官认可了检察官的不端行为，并撤销起诉、推翻原判决或者减少刑期。

另外，有513件案件中，法官认为检察官的不端行为已经较为严重。

绝大多数案件基于无害错误规则而维持原判。

这些案件只是美国检察官不端行为的冰山一角，考虑到美国刑事案件中不到5%的审判比率，有95%的案件在正式判决前已经被解决，而这些过程中的不端行为几乎无法被发现。

也就是说，庭审外的不端行为绝大多数无法被发现，也就无法精确估计它们的规模。

美国检察官不端行为中最突出的无疑是违背布莱迪规则（Brady doctrine）。

在1963年的Brady v. Maryland一案中，美国最高法院判决若被告人提出请求而检察官不开示有利于被告人的无罪信息（exculpatory information）的情况侵犯了被告人基于宪法所应当享有的正当程序（due process）权利。 这一规则被称作“布莱迪规则”。

此后在1976年的United States v. Agurs一案中，联邦最高法院扩展了这一规定，指出如果无罪信息明显支持无罪主张的情况下，即使被告人没有提出申请，那么检察官也必须主动提供。

《芝加哥论坛报》记者肯·阿姆斯特朗和莫里斯·波斯利对美国1963年至1999年间涉及检察官不端行为的11000个案件进行了研究，结果发现检察官几乎是例行地违反“布莱迪规则”，其中法官基于检察官违反布莱迪规则和提供虚假证据至少撤销了对381名杀人案被告人的定罪。

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美国州检察官不端行为的惩戒

通常而言，州检察官的惩戒主体是各地律师协会。

美国绝大多数州检察官是职业律师，因此他们需要受到州律师职业道德规范的制约。

根据美国律师协会职业责任中心（Center for Professional Responsibility）在2008年的统计，有47个州和哥伦比亚特区都出台了有关律师的《职业行为模范规则》（Model Rules of Professional Conduct，下称《模范规则》）。

《模范规则》中许多条款仅适用于一般的职业律师，而不包含检察官；有些条款则适用于所有律师，包含检察官，比如作虚假陈述、提供虚假证据、隐藏证据、要求证人不要与对方当事人配合等。

当然，《模范规则》中也有只适用于检察官的，这就是著名的3.8条款。

2008年修订的《模范规则》对检察官的职业伦理做了8条规定，其中(g)和(h)项是本次修订新增加的内容：

(a)要克制提起公诉，如果检察官明知这个起诉缺乏合理的根据；

(b)要采取适当的努力确保被指控之人已经被告知其所享有的律师帮助权以及相应的申请程序，同时给予被指控之人以合理的机会获取律师帮助；

(c)不能因为被指控制人没有代理人就试图剥夺他们至关重要的审前权利，如申请预审；

(d)及时向被指控之人开示所有可能否定或者减轻指控的证据和信息。在量刑时要向被告人和法庭开示所有有可能减轻罪责的信息，除非基于法院的保护令而不需要开示的；

(e)不得在大陪审团审理和其他任何刑事程序中传唤律师以证明律师曾经代理过案件的事实，除非

（1）这一信息并不在律师免证特权的范围之内；（2）这一信息能够使得正在进行的调查或起诉成功实施并且

（3）没有其它可行的替代性措施来获取这一信息。

(f)除非陈述对于告知公众有关案件的性质和检察官行动的程度是必要的，并且基于合法的执法目的，否则检察官要避免做任何法庭外的，可能提升公众对被指控制人谴责的评论。

同时，检察官还要采取合理的措施来防止调查人员、执法机关人员和其他协助检察官处理刑事案件人员作出上述陈述；

(g)如果检察官获知了新的、可信的物证很可能证明被定罪之人没有实施特定犯罪，检察官必须（1）立刻向适当的法院或机构出示这些证据，并且（2）如果有罪判决实在检察官所属司法区内做出的，那么检察官必须(A)立刻向被告人出示相应的证据除非法院推迟，并且(B)采取进一步调查，或者采用适当努力促成调查，以确定被告人是否真的没有实施已经被定之罪；

(h)当检察官清楚地知道在其司法区内被告人没有实施特定的犯罪，检察官必须努力纠正原有定罪。

可见，在出台《模范规则》的州中，检察官如果违背了职业伦理要求，尤其是3.8条款，他/她的行为在理论上是可能被惩戒的。

相关主体可以依据《模范规则》的特定条款向州律师协会申诉。然而，在现实中，这种情况非常少见。

首先，尽管规则3.8条款已经涉及到检察官最为重要的一些职业责任，但是同样没有包含一些很重要的职业责任，比如它没有对检察官在大陪审团之前的责任做任何的描述。

其次，3.8条款中的许多描述是模糊不清的（vague），需要进一步解释。

因此对检察官行为的指导作用有限，同样也使得很难针对州检察官提出惩戒的申请。

比如(d)项要求检察官“及时”开示证据，但何谓“及时”则需要进一步解释。

再次，3.8条款还为检察官设定了较低的标准低标准，比如(a)项要求检察官不得在没有“合理根据”（probable cause）时提起指控，但这就意味着只要检察官有哪怕一点点的“合理根据”，提起的指控也不能被视为不端行为。

实际上，“合理根据”是大陪审团和预审法官审查检察官起诉时采用的标准，它本来就是一个较低的标准。

最后，最有可能发现不端行为的人——辩护律师——害怕检察官的报复，因为检察官将继续在他们其他当事人的案件中动用权力和行使很大的裁量权。

正因如此，对于州检察官的惩戒申诉非常困难，根据美国廉政中心的调查显示，从1970年开始，所有检察官惩戒之诉中，只有20件法官对检察官施以公开或私下的训斥，有20位检察官的被暂停执业，2位检察官被取消律师资格，1位检察官被判处缓刑，24位检察官被要求支付惩戒之诉的所有开支，有3位检察官的案件中，法官建议进一步调查。

鉴于美国检察官的独立性，检察官办公室的工作一般不受州政府的监督。州检察长也无法控制地区检察官。只有当地选民才有权对地区检察官的表现进行评估，并通过投票方式罢免地区检察官。

04 美国联邦检察官不端行为的惩戒

联邦检察官的惩戒由美国司法部职业责任办公室（The Office of Professional Responsibility of the U.S. Justice Department）负责。

在1998年之前，美国司法部认为，联邦检察官执业不需要受到所在州伦理规则的约束。

原因在于“尽管各州有权规制准许在该州执业的律师之伦理行为，但只有在其不与联邦立法或者联邦检察官的联邦职责冲突的情况下，这一权利才可以规制检察官。”

然而在1998年之后，《公民保护法》的出现推翻了联邦检察官对州伦理规则遵守的豁免权。

也就是说，前文提及的各州通过的《职业行为模范规则》将可以适用于联邦检察官。

不过，由于联邦检察官从属于美国司法部，并且选任由有高度政治分赃的特性，这使得联邦检察官这个群体高度“护短”。

所以，对于联邦检察官的惩戒申诉的难度甚至比各州检察官更难。

美国司法部职业责任办公室曾在2003年的年度报告中指出，“职业责任办公室每年审查的申诉中，绝大部分都被决定不予进一步调查，其原因，如申诉显属草率、不属于职业责任办公室管辖、模糊且没有任何证据支撑”。

另外，根据根据没国联邦司法部《职业责任办公室2013财政年年度报告》，2011年至2016年间，启动的申诉案件总数在整体上呈现下降趋势，同时，申诉中有绝大部分没有启动相应的调查。

比如2016财政年的659件申诉案件中，仅启动64件问询或调查，启动率不足10%；其中26件为正式调查（investigation），剩下32件的是一般问询（inquiry）。

2011年至2016年美国司法部职业责任办公室年度报告