垃圾分类③德国生活垃圾减量和分类管理对中国的启示

德国位于欧洲西部，是一个由16个州组成的联邦共和国，国土面积35.7万平方公里，人口8269.50万人。德国是高度发达的工业国家，全球八大工业国之一。农业也非常发达，机械化程度较高。

20世纪70年代德国环境问题最为突出，认识到简单的垃圾末端处理并不能从根本上解决问题，资源回收和再利用有极其重要的意义，便开始试图解决垃圾减量和再利用问题。

生活垃圾分类管理现状

在德国，一般将垃圾分成四种基本类型，即城市生活垃圾（以下简称“生活垃圾”）、建筑垃圾、矿山垃圾和工业垃圾（主要来自生产和贸易）。按照产生来源，城市生活垃圾分为家庭垃圾和其他垃圾。其中家庭垃圾包括普通家庭生活垃圾、公共垃圾、大件垃圾、有机垃圾、可回收利用的垃圾；其他垃圾包括街道清扫垃圾、市场垃圾、其他混合生活垃圾等。

根据德国联邦统计局的数据，2000—2014年，德国生活垃圾年产生量为5000万吨左右，整体变化不大，2002年达到高峰值5277.2万吨。2014年德国生活垃圾产生总量为5110.2万吨，人均生活垃圾产生量约633kg/年，即每天人均1.73kg，其中剩余垃圾量为每天人均0.48kg。

经过30多年的发展和努力，德国的生活垃圾回收利用率达65.6%，资源化利用率达88.2%，成为世界上垃圾分类水平较高的国家之一。在德国，垃圾分类是每个公民的义务，如果分类不到位，将受到高额罚款，且个人的社会信誉也会受到影响。为让居民熟悉垃圾的分类原则，每年年初，政府会将新的《垃圾分类说明》和《垃圾清运时间表》挨家挨户投到各家邮箱。

德国的生活垃圾分类多采用“五分法”，即将生活垃圾分为五类并分别投入不同颜色垃圾桶：棕色桶装有机垃圾（包括剩饭剩菜、果皮骨头等厨余垃圾，庭院绿化垃圾）；黄色桶装轻型包装物（如塑料袋、包装盒、牛奶盒等）；蓝色桶收集废纸与废纸箱；白色桶和绿色桶分别装无色和有色玻璃；剩余黑色或灰色的桶，用来收集所有居民分到无法再分的剩余垃圾。此外，居民需要把废玻璃、大件垃圾、有毒有害或电子废弃物投放到专门的回收站内。

关于包装废物方面，德国推动形成了独具特色的“二元回收系统”，即在已有生活垃圾回收体系基础上重新建立一套包装废物回收系统，即“绿点公司”。它的出现标志着对包装废物的回收和处理走向市场化和产业化道路，既保障了包装废物的回收利用效率，又降低了零售商、制造商和包装商们的投入。“二元回收系统”的成功应用，促使德国近几年的包装废物综合回收率始终维持在75%以上。

垃圾分类的法律法规体系

在各项法律管理中，德国联邦政府对全国各方面拥有最高的专管权利，司法管辖权则由联邦政府和16个行政州政府共同拥有。具体到垃圾管理，德国已经形成了一套较为完善的环境保护和循环经济法律体系。截至2017年，德国约有8000余部联邦和各州的环境法律和法规，还有欧盟400多个法规在德国也具有法律效力。

欧盟自1974年至今，推出了一系列垃圾管理制度，形成较健全的垃圾管理法律法规体系，统一了欧盟成员国之间在垃圾减量、回收利用以及合理处置等方面的要求。《废弃物框架法》（1975年颁布，2008年修订）要求欧盟成员国按照垃圾源头减量为首的“五层倒金字塔”原则和优先顺序，制定各自的政策法规。1992年颁布《包装与包装废物法》，并于2004年修订，以促进包装废物的回收和再利用。1999年颁布了《欧盟垃圾填埋法》，对填埋场的选址、填埋对象和建设运行提出了要求，制定了长远的垃圾减量化目标，以提高填埋场使用年限。此外，还有《垃圾焚烧法》（2000年）、《报废汽车法》（2000年）、《电子废弃物法》（2003年）、《垃圾运输管理条例》（2006年）、《电池与蓄电池法》（2006年）、《关于在电气和电子设备中限制使用某些有害物质的指令》（2011年）、《欧盟新环境行动计划》（2014—2020年）等，均有效促进欧盟成员国的垃圾分类与回收利用水平。

德国垃圾管理方面的政策法规可追溯至20世纪70年代初期。当时建设标准不一的垃圾堆放场和垃圾填埋场遍布整个国家，虽然绝大多数在郊外，但是随着这些垃圾堆放场对地下水资源的危害被逐步证实，政府开始重新考虑当时立法的可行性。

1972年出台第一个国家层面专项管理垃圾的法律《废物管理法》，将当时运行不规范的填埋场进行强行关停处理，推荐集中处理。1986年出台《垃圾避免产生和垃圾管理法》，提出应首先避免垃圾产生，然后是垃圾的直接利用和再生利用，同时提出了生产者责任制。1991年出台《包装废弃物条例》，将包装废弃物的处理责任，从过去各行政州政府负责分摊给了各生产者、供货商等企业机构。1996年出台《循环经济与垃圾管理法》，规定对废物处理的优先顺序是“避免产生—循环使用—最终处置”利用循环经济模式管理垃圾产业。2005年出台《垃圾填埋条例》，要求任何垃圾都必须进行预处理或机械生物处理后，总有机碳小于5%，才可进行填埋处理，真正走向原生垃圾零填埋。2012年强制推行《德国垃圾管理法》，替代了原有《循环经济与垃圾管理法》，也是对欧盟2008年的《废弃物框架法》的一个本土化转换，成为德国废物回收和环境保护中最重要的一个法律，进一步收紧了资源、气候和环境保护相关的政策规定。

德国柏林，集体停放的垃圾运输车。   视觉中国 图

德国垃圾分类的启示

德国从1972年开始倡导垃圾分类，经过了10年的摸索期，1982年前后才算正式开始，1990年能规范化运作，从2010年至今一直保持世界领先水平，这与他们持续不断的努力实践有很大关系，其经验也能给我国开展垃圾分类提供很多启示。

1.正确处理政府和市场的关系

德国建立了与市场经济相适应的城市垃圾处理管理体系，形成了良性循环的发展机制。政府对行政管辖区范围内及运至服务区范围内的垃圾进行合理的规划和管理，制定合理的实施计划，强化监管，鼓励先进的、有利于垃圾减量和资源回收利用技术的应用和发展。市场机制贯穿于垃圾收运处理的全过程，公私合营的PPP模式运转良好。尽管不同城市有不同的运行机制，但都以垃圾收费作为基础，选择合格的私人企业服务商代替政府经营，私人企业服务商的服务需要满足公众、机构、工业和商业等的综合要求。政府购买服务模式，既提高了效率，又保证了服务质量，体现出垃圾处理的公益性。

2.立法遵循循环经济理念

多年来，德国一直推动并实施循环经济理念，法规政策的制定具有超前性，取得了明显效果。

首要目标是避免垃圾产生，法律规定各种可能产生生活垃圾的生产者，都有义务防止或降低垃圾产生量，最大限度地回收利用自己产生的垃圾，任何违反法律法规的污染行为都将受到巨额罚款；在此基础上，法律规定首先进行物质（包括能源）的回收利用；剩余垃圾的处理，要采取有利于环境保护的技术和方法，在处理过程中处理产物都不能对环境产生污染。法规政策在执行过程中会经历一些困难，但事实证明这些都是发展中的问题，不能因为配套设施跟不上而采取消极的政策。

3.垃圾分类深入人心

德国成熟的分类体系与各级政府采取的法律制约、政策导向和经济刺激等手段密不可分，一是合理的垃圾收费政策，可回收垃圾不收费，剩余垃圾按量收费；二是抵押金制度；三是企业化的垃圾回收宣传教育；四是巨额的惩罚机制。完善的法规和良好的民众环保意识促进了德国生活垃圾处理产业的发展，为德国在全球垃圾处理领域的领先地位奠定了基础。目前90%的德国家庭参与分类收集，家庭的分类工作是对系统的重大贡献，如果在家庭没有进行预分类，到了分拣厂就很难进行高效率的分选，回收和再利用的效果将大打折扣。

4.推广先进适用技术

德国现行的垃圾处理技术政策，已经从单一的无害化向“减量化、资源化、无害化”转变：

①进一步完善分类收集系统，确保将生活垃圾在源头有效分类，从而保证垃圾回收利用的效果；

②开发先进的机械生物处理技术，对混合生活垃圾进行合理分选，以提高垃圾资源利用的效果；

③对焚烧技术进一步优化，以适应各种垃圾的性质、降低污染物排放、提高能源利用效率的目标；

④充分发挥创新精神，将科技运用到各种细节中，如垃圾收运车采用混合动力或绿色动力等。同时，德国部分垃圾处理设施是以园区的形式建设的，集垃圾处理、环保公园、动物饲养、休闲娱乐等设施于一体，园区边界与居民区之间没有防护距离，取得公众的高度信任。

5.建立合理投融资机制

从世界范围看，城市基础设施项目投资的特点是投资量大、回收时间长，只有通过收费、享受政策优惠或得到政府补贴才能弥补经营亏损。

引进社会资本是解决政府一次性投入不足的办法，但前提一是要有完善的基础设施投资、建设、运营的市场化环境，二是创新融资方式和金融工具使社会资本大规模进入。资本的本性决定了只有能产生收益的项目才能成为其追逐的对象，政府在一定范围内通过价格调整减少乃至消除投资带来的亏损，是投资建设必要的前提。

因此，垃圾处理的市场化基础是建立收费制度，同时政府有足够的经济能力。德国是世界上实施垃圾收费制度最有效的国家之一，垃圾处理价格机制非常完善，使垃圾处理设施的建设投资和运营费用有了可靠保证。

6.实现全过程管理

20世纪90年代以后，欧盟提出了生活垃圾全程管理战略，注重垃圾减量和资源再利用。①将减少或避免垃圾产生置于优先目标，包括改进商品设计，改革包装材料，减少包装；②尽可能直接回收和资源再生利用，包括对可生物降解有机物进行堆肥和厌氧消化处理；③尽可能对可燃物进行焚烧处理，并回收和再利用余热；④最终对剩余垃圾进行填埋处理。德国严格遵守此原则，在此基础上进行分类管理，每一类别的垃圾量均有完善的数据统计，甚至包括垃圾处理产生的二次垃圾量，实现了对垃圾进行从源头到末端的全过程统筹分类管理。

建议

1.重视立法工作

借鉴德国垃圾管理“避免垃圾产生—最大可能回用利用（先直接利用，再循环利用）—能源回收利用—最终处理处置”的整体思路，完善国家、省级和市级三个层面垃圾管理法规政策；落实生产者责任制，制定专业性法规，建立押金制度、双轨回收制度等；制定明确的奖励和惩罚措施，且严格执行，有效引导政府的垃圾管理行为、公众的垃圾投放行为和企业的垃圾处理行为；逐步实施垃圾按量或按质收费，根据前端垃圾分类品质和需要最终处置的垃圾量收取费用。

2.加强行业监管

建立生活垃圾分类管理的统计指标和考评体系，制定生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的服务运行规范和考核标准。加强对处理场站运营的技术指导、安全监督和经济监管，实施作业水平与运营经费核拨挂钩制度，保证垃圾收运处理设施规范安全运行。制定生活垃圾应急处置预案，落实生活垃圾应急处置的必要保障经费和设施，保证突发情况下的垃圾处理工作。

3.发挥行业组织作用

加强信息沟通，建立专业回收渠道。建立信息网，印发“垃圾交易所”月刊，每月发布各地可回收利用废物的供求信息；建立非盈利性民间组织，帮助生产商和经销商履行其生产者责任，提高资源化利用率；发挥行业协会的龙头作用，加强国际交往，组织行业交流，健全专家队伍，充分研究国内外垃圾管理现状和发展趋势，提出相关政策措施。

4.推进垃圾减量分类

从国家、省级、市级不同层面分别制定垃圾减量分类的政策、实施方案，指导各区和街道开展实践；坚持“以点带面、简便实用、公众参与、规范持续”原则，划分垃圾分类不同区域，积极探索垃圾分类的工作机制和方式方法，引导群众分类投放；完善生活垃圾分类投放、收运和处理系统建设，鼓励实行就地、就近充分回收和合理利用，减少末端垃圾处理量，提高回收利用率；采用群众喜闻乐见的形式，开展多种主题宣传活动，积极听取居民意见，形成共治局面，倡导绿色健康的生活方式。

5.加强科技创新

因地制宜选择适合当地经济社会发展水平的适用技术，全面推广废旧商品回收利用、焚烧发电、生物处理等生活垃圾资源化利用方式，鼓励处理设施区域共建共享；对不符合国家建设标准和环保要求的处理设施，加快升级改造；学习引入先进技术，在部分城市开展试点，根据垃圾特性和实际运行情况完善技术工艺，提高对我国垃圾的适应性，逐步推广使用。

6.推进产业化进程

逐步实行环卫部门管理、专业公司提供服务的管理模式，选择有能力的企业承担垃圾收集、转运、处理、处置及资源化利用的工作；通过公私合营、特许经营、购买服务、投资补助、财政贴息等多种方式，引导专业企业进入垃圾处理领域，鼓励政府资金和社会资本共同投资建设；加强市场准入，完善退出机制，实现全过程监管；探索引进第三方机构，开展对垃圾处理服务质量的监管和审计工作。

（作者张黎系中国城市建设研究院有限公司高级工程师，博士。本文首发于《环境卫生工程》，澎湃新闻经授权刊发。）