社区更新·展｜上海彭浦镇②：从“爱你没商量”到协商平台

【编者按】

静安区彭浦镇（原闸北区）于2015年7月启动“美丽家园”建设，截止目前，共有40多个住区进行了综合性的社区更新改造。“美丽家园”引入了公众参与，成为上海社区规划师制度的早期探索者。在社区更新中，政府如何搭建“协商平台”？ 如何提升公众参与的有效性？社区协商还面临哪些挑战？对此，澎湃新闻采访了上海市静安区彭浦镇人民政府副镇长姜鹤，规划背景出身的姜鹤认为，以前的政府是“爱你没商量”的主导者，而今正逐步向搭协商平台的引导者转变。以下为此次采访的具体内容。

2019年4月底举办的“彭浦镇既有住宅加装电梯社区方案咨询交流活动”上，上海市静安区彭浦镇人民政府副镇长姜鹤（右一）与远龙公寓的居民交流。远龙公寓是上海首例整个小区全部加装电梯的小区。澎湃新闻记者 冯婧 图

澎湃新闻：近年来，在上海彭浦镇的社区规划、社区更新领域，政府的角色在如何变化？

姜鹤：在全区大力推进开展的“两美建设”中，彭浦镇2015年开始的“美丽家园”、2016年开始的“美丽街区”等大规模实践，给我们提供了很多探索机会。最早的社区更新项目一直被认为是工程项目，比如“平改坡”工程，和社区更新、社区规划关系不大。随着上海中心城区逐渐由增量发展向存量更新转变，规划也从单纯的空间物质层面，转向社区资源的再整合。

我们现阶段实践中，社区规划和更新主要分为三个层面展开。一是最迫切、最直接问题的响应和解决，比如停车问题、环境卫生、屋面漏水等，满足居民基本生活的需求，增加获得感；二是社区环境品质的改善，社区配套设施的完善，如中心花园、健身步道、适老设施等，提升幸福感、安全感；三是小区整体形象提升，文化氛围的发掘和营造，满足居民的精神追求，让居民有荣誉感、归属感。

从实践来看，目前社区更新的参与方主要有几方面：一是居民业主（如业委会）；二是社区组织（如居委会）；三是服务管理单位（如物业公司）；四是政府部门（如彭浦镇政府、职能部门）；五是其他（如第三方服务机构、企业、社会组织等）。

在这些参与方中，以前政府更多是“包揽者”，像大多数“爱你没商量”的父母，包揽所有事情。但我们在实施推进中发现，这种大包大揽的传统方式会产生很多问题，所以慢慢转向“统筹协调”下发挥各方作用的主导者，现在我们正在尝试搭建“协商平台”，成为社区更新的引导者、推动者。

当然，具体实践中，政府需要根据小区和面临问题的具体情况，充当不同角色。比如在自治能力强、条件较好的成熟小区，政府尽量搭平台、做协调，以引导、鼓励、协调为主；而在自治基础薄弱、基础条件差的小区，政府还是起到主导、组织、推动作用，并在过程中促进小区自治能力的提高。

澎湃新闻：在解决具体的社区问题时，政府如何搭建“协商平台”，建立协商机制？

姜鹤：最初我们也想过，要不要自创一个新平台和机制，后来我们对现有的基层社区在运行的协商平台、机制进行了一些梳理研究，发现现有的平台、机制有基础，也有效，其实可以通过好好重新整合利用这些平台、机制，来实现我们的目标，这样运作起来参与各方更熟悉，更有据，更便利化。

比如，社区的自治平台是 “三会一代理”（指决策听证会、矛盾协调会、政务评议会和群众事务代理），可以和社区更新中的公众参与结合在一起。如社区规划师提出“美丽家园”的方案、具体议题，可以开“决策听证会”邀请居民来参与；如果中间遇到矛盾，就可以启动“矛盾协调会”；项目完成后，会举行“政务评议会”，来对实施效果开展回顾和反馈。

而涉及区域的问题，则可以通过“1+5+x”共治平台予以协商（指以社区的党总支为核心（1），领导社区民警代表1人、居委会主任1人、业委会主任1人、物业公司负责人1人、群众团队和社会单位负责人1人（5），X包括驻区单位负责人、楼组长、党员志愿者等），比如社区更新中发现小区的停车位不足，需要和周边区域借用，就和对面的小区、单位协商，共享停车位资源。

涉及政府部门的问题，还可以通过启用 “约请机制”（指居委会可以约请政府职能部门的工作人员来社区解答问题）来协调、协商机制。

通过上面社区协商平台的结果，最好还要形成一定的约束力，即根据《中国人民共和国城市居民委员会组织法》、业委会“三项规约”（指《业主大会议事规则》、《小区管理规约》、《专项维修基金管理规约》）、《物业管理条例》等提供法律层面的赋权和保障。比如，“美丽家园”的方案要经过业主大会的投票，超过三分之二的居民同意才会实施。

澎湃新闻：如何提升公众参与的质量和有效性？

姜鹤：首先是全过程的参与，其次是分层次的参与，再后是步步深入。

全过程的参与主要是指，从社区议题的提出开始，社区相关各方就参与进来，并贯穿整个方案制定、实施、反馈评议过程。在我们美丽家园建设中，从小区存在的问题、解决方案制定、建设实施、竣工验收、反馈意见，居民业主以美丽家园自治小组等形式，都参与了进来。

分层次参与主要考虑的是问题涉及面和议题的大小影响。社区中的问题分大分小，涉及的居民范围也不同，这就需要合理设定范围，公众参与的范围还是要围绕核心居民，没有必要一个局部小问题也进行全体业主讨论。

步步深入则是进入社区，就问题、议题、方案，首先会同居民区党总支和社区的“三位一体”（居委会、业委会、物业公司）协商，再和楼组长、群团组织、居民代表等沟通，然后居民（业主）大会上汇报、充分协商后小区公示，最后进行业主投票。

有个早期的商品房小区做了半年的社区规划，从2016年底持续到2017年上半年，但最终由于居民意见不一就没有实施。这个小区规模比较大，分三期建成，约有1万多居民。存在不少问题，其中比较突出的是停车位紧张，道路两边停满了车，如遇紧急情况消防车或救护车无法顺利进来，其中部分居民提议把部分绿地改成草坪砖式停车位，留出生命安全通道，但另一部分的居民就坚决反对。

有一段时间，我们每个周末都在和居民开会讨论解决方案，考虑大多数居民周末有空，我们专门借了附近学校会场，经常是这周参加的居民同意了，下周参加的另一批居民就反对，社区规划团队还有人被反对方案的居民骂哭了。我们就安慰她，这就是直面居民时的正常情况。有些居民还是比较直接的，合他的心意就会夸你，不合他的心意就会骂你。

虽然至今还没有实施，但给我们提供了很多思考。社区更新中利益是分大小的，小的利益好谈，大的利益就比较难协调。利益点也是分位置的，这个地方需要监控，那个地方需要私密。利益也是分群的，虽然居民都想改善小区环境，但居民个人的具体利益诉求和关注点不一样，比如有车的和没车的关注点就不一样，如果针对一个议题、一个小区去讨论就很难达成共识。不过，通过社区居民参与，也让很多居民认识到了那个社区的问题。经过了这些，团队也成熟起来了。

从近几年实践总体来看，小区的面积在5万至8万平米，住户1000户左右，大概3千多居民，这样的小区既有一定规模和资源、能力，又是比较容易达成共识的。小区规模太大，就不容易达成共识；小区规模过小，资源、能力又不足。

公众参与还有一个好处。如果居民充分参与了，协商过了，不仅了解了整个议题和议程，也会更加理解，会遵守自己投票同意的决定，这样民意基础就有了。在实施过程中，容易取得居民支持，有的居民还会帮忙说话，跟反对的居民解释。有居民帮着说话，在社区做事就会容易很多。比如，有个小区要拓宽道路，有一户相邻居民一直反对，导致无法施工，其他居民就上门去跟他解释。

澎湃新闻：社区更新的资金从何来？后期如何维护？

姜鹤：目前，主要的资金来源还是政府，比如彭浦镇的“美丽家园”项目，区里今年约有1亿左右的投入。总体还是分类施策，对老旧公房小区，一般是政府托底。如商品房小区，我们试行政府资助管理、设计、监理等二类费用，业主自筹施工费用。同时，我们也鼓励社会资金的投入，如企业资金的注入，但一般都会有条件，比如加广告。

对于社区更新的后期维护，现在提倡共建、共治、共享，日常维护基础是物业管理。区里也一直在推动，先后颁布了《物业管理达标考核奖励办法》和《小区物业托底保障办法》等，会奖励优秀的物业公司，也会淘汰不达标的物业公司。此外，核心还是靠社区治理，取决于基层治理能力的不断提升。

另外，人和环境也是互动的，环境可以塑造人。环境更好了，人的行为也会更友善，小区运行维护也会走向正循环。比如有的小区就按照社区花园的方式把植物交给居民去打理。一些居民也会慢慢转变思维，不再只考虑自己的利益，也会更多考虑别人的感受，考虑公共利益。有的甚至成为社区骨干，在社区治理上反而更有说服力。

澎湃新闻：“美丽家园”算是上海社区规划师的起点性尝试，目前运行效果如何？

姜鹤：现在的规划领域主要有三个方面，一是给政府提供服务；二是给开发商提供咨询；三是给社区提供方案和服务，做微观层面的社区规划和更新。

我们“美丽家园”有个固定的社区规划师团队，来自同济规划院二所的规划团队，他们最初提出的模式就是PPP（Pengpu Participatory Planning）——彭浦参与式规划。我们几年做下来，是这么理解的，要应对社区中繁杂的问题，每个社区规划师背后其实都有一个团队。社区规划师应该是社区的参谋者、参与者、推动者，他们提供专业的建议，提出具体、形象的解决方案，是更有说服力的专业第三方，也是社区不同参与方之间的沟通桥梁。

社区问题是多种多样的，所以，社区规划师的涉猎面要广，要接地气，懂得和老百姓沟通。如果上来就说功能定位、结构分区，老百姓听不懂。

我自己也是学规划出身的。传统规划中，是很难聆听具体的居民意见的。我在这些年学会了如何跟居民打交道，能听懂他们的诉求，找出他们的利益点。我觉得，了解基层的需求，会让规划真正扎根群众，基础更加扎实，也更有说服力。

澎湃新闻：在社区协商方面，还面临哪些挑战？

姜鹤：社区的新问题不断出现，群众对美好生活的向往，居民的需求在不断提升，以前小区里绿化，种麦冬就可以。现在居民可能想要草坪，甚至樱花大道。居民的利益点比较分散，而且会更加注重自己的利益。有些利益之间的矛盾很难调和，比如邻避设施。此外，不同小区的情况不同，自治能力不同，形成了一定分化。所以，目前的情况是，需求提升，利益多元，利益分化，矛盾的调和难度加大。

政府的角色还是要调整，搭好引导性平台，做好自治共治，保持开放的态度，看哪种方式最有效，引导动员不同的积极力量。我们还是要做好基础工作，比如，现在推进的加装电梯，我们会去做好可行性调查，看看哪些老旧小区技术上是适合加装电梯的。面对不断提升需求的未来，我们也要更多地提升自身的创新思维、底线思维和群众工作能力。

社区更新观察团第二场活动海报，具体内容请扫描图中二维码，或点击报名链接。

关于“社区更新观察团”

澎湃新闻市政厅栏目发起的“社区更新观察团”，希望把积极从事社区更新实践，想要一起完善社区的人们集合起来，一起观察，一起漫步，一起讨论。“社区更新观察团”将对上海五个不同类型的社区更新实践深入考察；相关实践者将以“城市漫步”的形式，分享在地经验，并与关注社区议题的更多人，在 “空间正义”与“社区赋权”的框架之下，共同探讨社区的未来。