伊朗危机背后的危机：美国国家安全决策机制混乱，险触发战争

美国总统特朗普在上周五（6月21日）早晨主动公布，他在最后一刻取消了一度已经发出的武力报复伊朗的命令。消息一经传出，美国举国哗然。强硬派不满特朗普最后时刻“示弱”，有损美国的承诺和尊严；温和派则指责特朗普人为制造出了所谓的“伊朗危机”，并放任其发展到了极端危险的地步。

显然，不管特朗普在对伊问题上选择了何种最终做法，他都无法取悦所有人。因此，虽然对伊朗的武力报复确实会带来不可预测的巨大风险，但是支持者仍然可以为之辩护，毕竟收益也可能同样巨大。然而，无从辩护的是，特朗普政府在此次伊朗危机中却暴露出了政策制定方式上的重大问题：那就是堂堂美国总统居然要通过媒体来主动暴露自己和强硬派下属在对伊政策上的分歧；而且这位总统虽然内心并不情愿动武，但是居然也让下属“绑架”到了命令已经发出的地步。这才是危机之中让美国政策界最为忧心忡忡之事。这一反常似乎是在说明，美国在第二次世界大战后逐步建立、在冷战结束之后高度成熟的国家安全决策机制已经“劣化”到了危险的程度。

对伊“两条路线”之争日益表面化

早在特朗普无奈“袒露心迹”之前，美国政策界就已经注意到了美国国家安全决策机制的“不对劲”，那就是在伊朗问题上，总统本人与其在对外政策领域两位最重要的下属之间存在着严重的“不同步”。特朗普本人固然是退出伊朗核协定的急先锋，也力挺以色列极端强硬的内塔尼亚胡政府，但是他的反伊朗政策是有底线的，那就是不能动武，不能让美国人再在外国的土地上浪费金钱和鲜血。相反，他还一贯主张把已经派出去的部队从叙利亚、阿富汗甚至其他盟国撤回来。为此，特朗普一边对伊朗极限施压，一边又拼命淡化伊朗对美国国家安全构成的威胁。然而，他亲手挑选的国务卿蓬佩奥和国家安全事务助理博尔顿，却一直在往相反的方向努力，甚至罕见地需要特朗普来多次扮演“灭火队长”的角色。

蓬佩奥和博尔顿两个人都非常强势，在影响力和权力的争夺上必然存在冲突，但是两人在对伊朗问题上却配合得相当默契。例如，要对伊朗开战，最强有力的理由就是证明伊朗及其盟友或者代理人威胁到了美国或者盟友公民的人身安全。为此，从去年9月份开始，蓬佩奥多次根据“语焉不详”的国务院情报，指责伊朗直接策划了针对美国公民的袭击。其罗织的罪名包括用火箭弹袭击巴格达的美国外交使团，在波斯湾布置吸附式水雷，甚至还有在阿富汗的汽车爆炸袭击。今年5月8日，蓬佩奥还突然跑到巴格达，指责伊朗支持的什叶派民兵正在策划袭击使馆，并指派直升机撤出了所有非必须人员，人为制造危机气氛。而博尔顿，则在5月5日发表公开声明，警告伊朗对美国及其盟友的攻击将遭到“无情反击”，并随后宣布派出航母和轰炸机群前往波斯湾。

对于这些做法，特朗普用行动表示了“不以为然”。6月5日，在蓬佩奥和博尔顿紧锣密鼓地渲染危机气氛时，特朗普直接命令五角大楼关闭了一直针对伊朗而运作的危机管理中心；6月14日，阿曼海域油轮遇袭的第二天，特朗普在接受《时代》杂志采访时将阿曼海域的所谓“吸附式水雷袭击”称为“非常微小”破坏，还表示并不认为在霍尔木兹海峡附近区域发生的袭击事件会对美国的利益构成严重威胁；而最重要的是，在伊朗击落“全球鹰”无人机之后，对伊朗的武力报复看上去已经顺理成章，但是特朗普竟然选择了不要“面子”，不仅继续硬着头皮表示攻击“非常微小”，而且还感谢伊朗没有选择击落另一架载人侦察机，甚至说愿意相信击落无人机的命令不是来自伊朗的领导人。

然而，即使特朗普为“维护和平”如此努力，博尔顿在星期日到访以色列参加美、俄、以三边会谈时，还是不忘再次警告伊朗“不要把美国的谨慎和克制当作软弱”，并表示总统只是在这一次放过了伊朗而已，未来军事报复仍然是选项之一。

特朗普、蓬佩奥和博尔顿之间的这种“温差”已经很难用“一个唱红脸、一个唱白脸”的分工来解释。在特朗普公开宣布“叫停”动武，并在采访中将博尔顿称为“彻头彻尾的鹰派”之后，华盛顿更是议论纷纷，猜测博尔顿的地位已经因为自身的“超强硬”政策而岌岌可危。然而，由于是战是和兹事体大，现在美国政策界关注的焦点已然不是区区博尔顿个人的前途，而是特朗普政府的国家安全决策机制还能不能正常运作。毕竟，如果只是意见不一、互相抵牾，那倒还问题不大，要是出现总统被鹰派下属挟持而开战的局面，那就会真的演变成一场让人笑不出来的灾难。

混乱的美国国安会：一夜回到里根时代

除了伊朗之外，特朗普政府在国家安全事务上的表现也是差不多糟糕，犯下的错误也大同小异：在政策推行前高调出击，然而又很快碰壁，既没了面子，也没有得到实惠。在没有把握的情况下贸然与朝鲜举行第二次河内峰会是如此，在委内瑞拉问题上强硬地支持反对派，甚至表示不惜动武却至今为止“光打雷、不下雨”也是如此；现在，伊朗危机的风头又盖过了朝鲜和委内瑞拉，一番博弈反而证明，是伊朗而不是美国更敢“出手”。以此而言，特朗普已经完全成了“迷你版”的赫鲁晓夫，喜欢毫无必要地挑起危机，却又没有足够的意志和能力通过危机来获益。由于三番五次的明显“失策”，特朗普政府的国家安全决策机制已经饱受质疑。在批评者看来，特朗普领导的美国政府在国家安全决策上已经倒退回了最糟糕的里根时代——尤其是里根执政的前六年。

在当前的美国政治话语中，如果说一个政治家像里根，那绝对是一种赞许。然而，这位现在备受欢迎的总统，在国家安全决策机制上却是出了名的“一团糟”。八年之内，里根任用了六名国家安全事务助理，闹出了伊朗门事件这样的大丑闻，创下了美国国安会发展史上的多项负面记录。

之所以如此，第一是因为里根对于大多数国家安全问题都不感兴趣，而且尤其不关注具体的政策细节，过度依赖下属和顾问来处理问题。有戏言称，不管是谁提交的政策备忘录，里根都会看也不看地马上签字。

第二，里根对于下属之间的意见分歧，也是一概撒手不管，导致决策争论中既没有法官，也没有裁判，任由各部门之间相互“撕扯”。也只有里根，能放任国务卿舒尔茨和国防部长温伯格“从头斗到尾”，而且还始终不偏不倚，两不相帮。

第三，里根特别不重视国家安全委员会这一部际协调机构，先后任用了理查德·艾伦、罗伯特·麦克法兰和约翰·波因德克斯特三位无足轻重的人物担任过国家安全事务助理一职。以至于让其堕落为了一个“不受监管”“为所欲为”的小中央情报局。所谓的伊朗门事件，简而言之就是波因德克斯特在没有报告里根的情况下，就擅自将与伊朗进行秘密武器交易获得的资金用于资助尼加拉瓜的反对派。除了伊朗门事件曝光后，由卡卢奇和鲍威尔来“收拾河山”的两年之外，里根政府的国家安全团队是自二战以来最不团结、内斗最为激烈、同时决策结果也最糟糕的一群人。好在此时的苏联已经走上了不可挽回的下坡路，才让里根得以“藏拙”。

特朗普和里根的国家安全决策机制确实有不少相似之处。首先，特朗普和当时的里根一样，都是共和党内的非主流派，在国家安全领域没有多少现成人才可用，导致选不出一个既能力服众，又能深受总统信任的国家安全事务助理。

不过在这方面，里根比特朗普甚至还要好一点。对比两届政府的第一任国家安全事务助理，理查德·艾伦虽然没有干出什么成绩，最终因受贿事件黯然辞职，但是他在尼克松时代就当过竞选政策顾问，只是因为太年轻才没有在当时就当上国家安全事务助理，算是“让给”了基辛格。以此而言，艾伦的知名度和经验还是比创下最短任期记录的迈克尔·弗林强上不少。而且更重要的是，里根在六任国家安全事务助理之中到底还是选择了一些有分量的人，例如威廉·克拉克、弗兰克·卡卢奇和科林·鲍威尔，而在特朗普政府，至今还没有产生一位基本够格的人选。

其次，在相当长一段时期内，里根的国家安全委员会内都是一些比总统本人更加保守的强硬反共分子，而且由于内斗激烈，根本没有人在乎国安会的幕僚们都在做些什么，更不用提监管了。正是在这种情况下，麦克法兰和波因德克斯特才能背着总统擅自采取行动，最后捅了大篓子。而当今的特朗普政府同样管理混乱，内部矛盾频频爆发。同时，博尔顿之流在外交政策上也远比特朗普强硬。因此无怪乎美国政策界会担心博尔顿是否会闹出乱子。

脆弱的平衡

对于美国社会来说，好消息是，特朗普不是里根，他并非是一个真正的国际主义的保守分子，并没有什么反共或者推广“自由民主”的坚定信念；因此，他不会纵容蓬佩奥或者博尔顿在伊朗问题上走的太远，如果有必要，相信特朗普也不会介意再次“换马”。但是坏消息是，特朗普时代也不是里根时代，当时美国的最大的敌人苏联正在迅速衰退，而美国的实力经历了几届政府的缓和政策之后正在接近鼎盛。在这一大背景下，里根政府大半任期的糟糕时光并没有给美国带来严重的战略后果。然而，当今时代美国正面临着国际力量平衡的不利变化，战略空间远没有里根时代宽裕。不少政策人士担心，如果美国错误地卷入了一场与伊朗的战争，将会使得其无法专心应对更为重要的目标。

事实上，美国社会对特朗普团队的要求已经是“一降再降”。只要不闹出特别严重的后果，已经不大介意其外交政策对美国外交声誉和可信度的影响。毕竟，在比谁更大胆的“小鸡博弈”（Chicken Game）中丢了面子虽然难堪，但是总比无谓地发动一场无法收场的军事冲突要强。但是，问题的严峻性在于，在蒂勒森、马蒂斯和麦克马斯特等“建制派”相继离职之后，特朗普的国家安全团队中的大人物只剩下了一些右派中的右派。在这些人中，甚至需要特朗普本人到前台来扮演温和派，在最后关头阻止动武，这也从侧面凸显了白宫在多方咨询上的“无人可用”。不过，考虑到选战已至，即使博尔顿和蓬佩奥和特朗普在伊朗问题上颇有分歧，临阵换人的可能性也不是很高。毕竟，博尔顿们还能拉来一些强硬派选民的选票，提供一些继续“极限施压”的底气。如若真的将他们换成鸽派，特朗普恐怕还将遭到更多的轻视。

就此而言，美国国家安全决策机制的混乱状态恐怕还将继续延续，短期内也看不到“触底反弹”的迹象。好在暂时，掌舵的还是“装疯”的特朗普，不是“真疯”的博尔顿，全世界只能希望这一脆弱的平衡能够尽可能地维持下去。

（作者系中国社科院世界经济与政治研究所副研究员）