智库观察｜破解我国智库体制的“三明治瓶颈”

中国特色新型智库建设到了一个关键时期，一些人认为中美贸易战中我国之所以处于下风，原因之一就是我国智库既未能及时预警这一场重大危机，危机发生后也未能提出有效的应对之策，他们认为中国所谓新型智库建设纯属空耗公帑。智库界面对这种无端指责固然可以置之不理，但是亦应反求诸己，思考一下新型智库建设运动的得失。

2018年3月，黄坤明同志在国家高端智库理事会第四次会议上的讲话中指出，试点工作以来，中央和有关部门在经费管理、人员出国、奖励激励、会议管理等方面出台了一系列含金量很高的政策，赋予试点单位很大的自主权和政策空间，但不少单位承接、落实还不到位，很多政策仍然悬置。人员管理、薪酬待遇、职称评定、财务管理等方面的掣肘比较突出。

我国智库在重大问题上的“失声”，表面上看属于智库运营问题，本质上来源于体制机制建设的滞后。应该说中央对新型智库体制机制非常重视，体制机制也是新型智库建设想突出的重点难点，为何经过几年的建设，体制机制建设上仍然存在政策红利无法释放的令人匪夷所思的现象？其背后的逻辑到底是什么？我们认为，关键原因就是我国绝大多数智库都不是法人实体。法人实体智库是指有法人地位的，在民政部门注册的智库，或者是经过各级编制管理机关批准设立的独立智库。法人实体智库一般拥有自主的人事、财务和营运的权利，可以承担民事责任。有一些智库是依附于母体平台的二级实体单位，比如，高校和社科院直属的研究所/院（中心），这些实体单位有行政级别和固定经费。但是，智库还有不少是无编制、无固定经费、无全职研究人员的三无机构，这些机构成立的文件中就明确规定该机构是经费、人员都由挂靠单位解决的非实体单位，当然也不是法人单位。

根据中国智库索引的数据，我国智库体系中95%大量智库都母体机构下属的非法人的实体智库和非法人挂靠性质智库。这些智库外部治理结构很类似三明治，三明治的上层是国家/省市部委智库管理部门，中间是母体单位（比如高校和社科院），下层才是智库。我们之所以称之为智库治理的“三明治瓶颈”，是因为国家/省市部委智库管理部门根本无法直接管理到这些母体单位下属的非独立智库，而是要通过母体单位（也可以叫平台单位）才能作用到智库，母体单位（平台单位）就像三明治的中间层隔绝了国家/省市部委智库管理部门和非独立智库之间的直接治理联系，国家/省市部委智库管理部门任何政策落地都需要母体单位（平台单位）制定实施细则，或者经过母体单位（平台单位）认可同意配套政策落地的流程才能作用到非独立智库。比如，中央出台的增加经费中专家劳务费用支出比例的意见，如果未经母体单位（平台单位）认可，并制定相应的实施细则和财务审批流程，那么中央的含金量很高的意见就不可能作用到非独立智库（三明治下层），非独立智库望眼欲穿的好政策由于三明治中间层的梗阻无法落地，政策红利也就无法释放出来。

对于母体单位（平台单位）来说，下属智库只是众多业务单元之一，是否值得为中央/省市部委智库管理部门的政策落实制定配套的细则和流程，还有许多其他考量。以高校为例，学科建设是主要任务，不可或缺，而智库建设属于锦上添花，可有可无。如果要中央/省市部委智库管理部门的政策落实制定细则，配套资源，就存在是否会激怒主体的院系问题，如果同意智库增加经费中专家劳务费用支出比例，那么非智库单位要比照执行怎么办？不同意的话，非智库单位会援例争吵，如果同意的话，科研经费中学校分成势必减少，伤及自身利益。因此，大部分高校都会对中央出台的增加经费中专家劳务费用支出比例的文件采取置之不理的做法。以华东某省为例，省智库办为省重点智库每年拨200万元的经费，为激发专家投入智库研究的积极性，省智库办和省财政厅出台文件，要求把专家劳务费用提高到一个较高的比例。有一个“985”高校下面有2家省重点智库，但是拒不执行省智库办的文件，最后是在省智库办威胁取消经费的情况才不得已变通执行省里的文件。

这个案例充分说明了三明治中间层对智库宏观治理的影响，可以说对非独立智库而言，母体单位（平台单位）的智库治理才是最直接最关键的，中央/省市部委智库管理部门的智库治理属于天高皇帝远，鞭长莫及。如何破解智库宏观治理中的三明治瓶颈呢？根本之道是非独立智库变成独立法人实体机构。比如南京大学为化解智库治理的三明治瓶颈，就让下属的两家省级重点智库，长江产经研究院和紫金传媒智库在省民政厅注册为“民非”法人实体智库，这样三明治瓶颈的中间层就不存在了。独立的法人实体智库可以直接执行中央/省市部委智库管理部门的有关智库治理的政策文件。学校内部其他院系和研究中心也无法援引这两家智库享受的政策红利。同时，为了让这两家智库同时利用学校的资源，南京大学还发文成立了南京大学长江产经研究院和南京大学紫金传媒智库。南京大学通过一个法人实体两个牌子的方式成功化解了智库治理的三明治瓶颈。

当然还有其他的方式化解这个难题，比如成立“智库特区”的方式，南京师范大学为下属的省级重点智库“中国法治现代化研究院”赋予了“智库特区”政策，用学校正式文件的方法赋予智库在人事、财务、办公用房、博士生招生培养和营运管理上的特殊政策。这种模式和南京大学的办法相比虽然不彻底，但是也有效地规避了智库宏观智库治理的三明治瓶颈。

（本文作者李刚系南京大学中国智库研究与评价中心副主任，首席专家。原文刊发于《科学与管理》2018年第6期。有改动。澎湃新闻经授权转发。）