罗宾·鲁姆：专卖特权过时了？仍是管制的“最合算买卖”吗？

2019年6月，“国际禁毒上海论坛暨社会、政府和科学同精神活性物质的关系史国际学术研讨会”在上海大学举行。该论坛同时也是2019年的“国际酒精和毒品史学会双年会”。

该论坛以近期人们对酒精和精神活性物质态度与认知的转变为切入点，从史学角度探究社会之于酒精和毒品观念与管理策略转变的内在动力。

在过去的20多年，酒精和毒品使用的生理研究范式自认为可以理清酒精和毒品对人类的影响以及它们改变人们的观念的方式。与此同时，人们对特定毒品（从酒精到大麻）的认知已经彻底改变，消费者、科学家、医生和决策者，甚者那些拒绝改变的人亦受之影响。

总之，历史学者对酒精和毒品进行了详细的研究，犹豫不决的官员和政治家、不屈的道德家和各种消费者皆为不同时期和地域的历史学家进行毒品研究对象。毒品史研究领域的学者在此齐聚一堂，共商毒品研究的最新进展，探讨特定历史条件下人们对毒品和酒精观念和态度转变及未转变之原因，进而理清对当前毒品治理实践、观念和政策的历史理解。

2019年6月14日上午，墨尔本拉筹伯大学酒精政策研究中心和斯德哥尔摩大学的教授、社会学家罗宾·鲁姆（Robin Room）在2019年“国际禁毒上海论坛”上做了一场别开生面的主旨演讲——专卖特权：已经过时还是酒精及其他毒品管制的“最合算买卖”。

40多年来，鲁姆教授一直致力于向世界卫生组织提供酒精咨询建议，他曾先后担任美国、加拿大、瑞士和澳大利亚酒精和毒品研究中心主任。其研究领域主要集中在酒精、毒品和赌博行为引发的社会、文化问题和流行病学研究，以及此类行为引发的社会反映和管制政策的成效。以下系其现场演讲整理稿节选。

一、政府对精神活性物质的专卖：历史悠久

他提到，许多精神活性物质，如酒精和其他瘾品，对人类而言极具吸引力，但实际上此类物质的售卖价格远远高于其生产和分销成本，存在巨大的利润空间。同时，它的成瘾性对消费者等群体都具有很大潜在的危害性，甚至使许多人成为重度使用者，因此政府寻求对瘾品的控制或者禁止。在现代错综复杂的社会环境中，各国政府管理精神活性物质市场的办法各不相同。目前除医疗用途外，有两种主要的控制系统：规范市场或垄断市场。其中，政府垄断型市场组织形式的形成，使其中的巨额利润受益主体从各种私营利益集团转为政府。

专卖的主要目的有两个：财政收入和管制精神活性物质。这两个目的可以实现互补的效果：实现税收价格的提高将减少消费，这对管制酒精的良好公共卫生效果被世界卫生组织称为“最合算的买卖”；同时也增加了政府的财政收入（价格“无弹性”）。在广泛的社会环境里，政府对财政收入的渴望和对公共健康和福利的兴趣使其参与市场非常具有竞争力。直到19世纪中叶，政府专卖的主要目的都是财政收入，而这种消费税在20世纪之前都是政府的主要收入来源。

但是，政府专卖并不是这个市场竞争的唯一限制因素。烟草和酒精在国内和国际上都极大地为寡头企业所垄断。5种烟草种类占全球卷烟市场的85％，5种烈酒种类占全球烈酒品牌市场的46％，一家啤酒公司（百威英博AB InBev）占全球啤酒市场的28％。与政府专卖相比，领先全球的寡头企业通常是更大的经济参与者。

二、烟草、鸦片和酒精的专卖：不同的历史

首先，在烟草专卖方面。现有国际烟草专卖的财政收入模式基本上还是承袭了1659年威尼斯专卖模式。在1991—2000年32个国家实现企业私有化后，国家专卖企业仍供应全球约40％的卷烟，其中包括中国。

公共卫生文献大多忽略或对烟草专卖持敌对态度，但是，通过对私有化影响的回顾却发现了去垄断化对公共健康的负面影响。比如，跨国烟草公司比国有烟草专卖企业通常采取更多样的营销策略，包括：广泛的广告；有针对性的营销活动可以在吸烟率低的群体中创造需求，而这些群体却为垄断者所忽视；绕过现有立法，努力推翻于己不利的立法，积极推动制定新的有利立法。因此，在将所有权转移到私营部门时，私有化增加了供应商生产和营销的能力和动力，并削弱了政府监管的影响。

除了减少营销和政治游说，近年来，一些政府专卖企业将烟草控制纳入公共卫生议程。比如，瑞典在加入欧盟之前的私有化专卖，开发和销售瑞典口含烟(snus),一种去除亚硝胺的“吸吮烟草”产品，大大减少了挪威和瑞典的吸烟量。瑞典现在拥有“欧洲男性烟草相关死亡率最低的水平”。

其次，鸦片专卖方面。一方面，在19世纪和20世纪初，欧洲和日本帝国为加强在亚洲的殖民统治，需要得到更多经济资助。对于英国人而言，他们全面专卖印度鸦片。而对于所有亚洲殖民国家来说，他们都倾向于向帝国殖民持有中的中国人，尤其是中国本土人口专卖鸦片。英属印度收入的1/7，荷兰、法国和英国等其他亚洲殖民地收入的25-30％都是来自鸦片专卖。所有帝国的“农场”系统（出租权出售）均被政府专卖特权所替代。英国不惜打了两场“鸦片战争”以迫使中国接受鸦片作为“自由贸易”进口。到20世纪初，鸦片专卖在公共福利和健康方面已经声名狼藉，帝国政府在亚洲殖民史中非常局限的政治目的使其在鸦片专卖问题上发挥的多是消极作用。比如，财政收入优先的原则，主要由帝国主义强加于被殖民群体，成立于19世纪70年代的英国抑制鸦片贸易协会主张推动取缔而不是改革鸦片贸易，由美国召集主导的上海1909年万国禁烟会限制了鸦片专卖，最终国际药物管制系统(international drug control system)建立起来。

另一方面，现行毒品条约要求实行专卖。鸦片目前主要有两个使用目的，一是医用，二是为了娱乐。娱乐滥用自然是不被允许的，而对于医疗用途的鸦片种植和加工，联合国1961年的毒品条约(The 1961 drug treaty)明确要求对其实行全面专卖，严格控制，并要求将其作为有权种植和加工鸦片国家的国家机制。比如，麻省理工学院授权将塔斯马尼亚用于医药用途的鸦片作物种植监管，交付给澳大利亚政府专卖企业，政府在种植区特意设置了十分醒目的警示区招牌。

最后，酒精专卖方面。在17和18世纪，蒸馏技术的传播极大地降低了酿酒成本，使其更易获得，这也增加了酒精消费，引发饮酒问题。比如，英国“杜松子酒流行病”。在19世纪之前，酒精市场控制主要在地方层面，比如英格兰酒精售卖需要许可证。在19世纪的后半期，发生在英语国家和欧洲西北部的节制运动推动了酒精控制和禁止。专卖特权逐渐成为酒精控制的主要手段。比如，19世纪50-60年代，瑞典和挪威采用的当地内部饮酒专卖——哥德堡体系，其目标和原则是：减少酒吧和酒馆的数量，提倡饮食和饮用价格适中、温和的熟食，不售酒给信贷或质押支付的人，加强监督，实行直接从城镇库房到市场的净利润，并将其作为一种受认可的国际模式传播。其版本在今天仍然存在，比如澳大利亚、新西兰、明尼苏达等国家和城市。

值得一提的是，此期间的酒类专卖也出于其他目的。首先是财政收入问题，1908年酒类税收占俄罗斯财政预算的1/3；法国殖民地通过烈酒专卖以监视和控制殖民地人口；瑞士、德国的烈酒专卖则用以组织和推动农产品市场发展。随着禁令的增加，国家专卖成为主要的政策选择。比如，1905年英国的“卡莱尔计划”，其在第一次世界大战中正式设立，并一直持续到20世纪50年代，这被认为是造船领域的垄断。

进入20世纪以来，政府以更为严格的替代性策略实现酒精禁令。比如，瑞典通过配给酒来控制酒精消费，在1921年的公民投票中，“布拉特系统(Bratt system)”以微弱的投票优势被永久保持下来。每个被允许饮酒的公民都会获得一本名为motbok的小册子，每次在瑞典国营酒超市Systembolaget购买时都会添加一张邮票。邮票是根据购买的酒精量计算的。当购买了一定量的酒精时，这本小册子的主人必须等到下个月再购买。其中葡萄酒被认为没那么危险而免于配给。加拿大最初于1919年在魁北克省实行酒精专卖，其后所有省份的酒精批发和零售全部实行专卖。美国18个州在禁令后实现了酒精专卖。尽管大多数酒精售卖仍可幸免于难，这从国家财政收入多于前许可证制度时期就可看出，但在新自由主义时期，许多酒精售卖的财政收入大幅减弱。针对反垄断化的压力，专卖已经（重新）发现了新的公共卫生目的。加拿大现在还出现了以省份为单位的大麻专卖模式。政府认为，“有力的证据已经表明，酒精销售私有化会导致酒精消费过度和酒精相关问题的增加。”

在演讲最后，罗宾·鲁姆总结道，自己40多年来对酒精和毒品管制政策的研究发现，酒精和毒品的管制更像是一部财政收入的税收来源史。税收又涉及国家、各州和地方的税收分配问题。同时，在税收之外，政府必须要考虑酒精和毒品监管与公共健康的问题。

对极具吸引力的精神活性物质实行专卖是一种有效的潜在财政收入来源，但是政府应该优先考虑公共卫生和福利，而不要将专卖权放在政府财务或财政部门。同时，应注意到政府和消费者之间的分离是有问题的。比如，殖民地的鸦片垄断和美国新罕布什尔州边境地区的酒精专卖店。当限制社会和公共健康危害成为专卖权的主要目标时，专卖是最有效地管制酒精的方法。并且与私人市场相比，受损害的风险要更小。

国家实行专卖特权，也遭遇很多反专卖的声音。很明显地，反对的声音首先考虑了私人的利益，这些声音不仅在地方、州和国家层面推动，而且通过政府推动贸易协议签订和引起争议。此外，新自由主义“小州”的意识形态对立；强调政府承诺的是禁止而不是控制精神活性物质；号称可以以自身的节制力量实现酒精安全来反对酒精专卖；不信任政府所谓的专卖可以“减少危害”言论。还有从道德质疑角度反对政府专卖，担心政府因掺和此类业务问题而“弄脏”双手，反映了对其政府权力界限的不安。

那么现在，还有政府垄断的精神活性物质吗？许多专卖在新自由主义时代转向了私有化，但与此同时，私人寡头垄断企业在全球范围内出现大幅增加的趋势。而正是由于私有化，现在有更强有力的证据证明政府专卖权曾经实现的公共卫生和福利优势。现在，随着新自由主义时代的消退，在兼具吸引力和问题性的商品中，专卖市场似乎又提上了国家政策议程。

（本文文字与图片由主办方提供。）