上海论坛 | 美国区域协作的经验及对中国的借鉴意义

作为五个完善中国改革开放空间布局的国家战略之一，长三角区域一体化的最终目的是构筑世界级的长三角城市群。然而，区域层面的现实是，一个城市由单个政府管治，区域由多重、多个政府管治，因此协作包含了机遇及挑战。

由于区域内各城市发展水平有差距，各城市加入区域协作都有自身利益的考量，重视、满足各地诉求，是区域协作成功的关键。相反，单纯依靠自上而下的行政命令难以真正实现区域协作。

区域一体化的阻力是各城市发展不平衡，产生不平衡是主要中心城的引力，和周围地区的推力长期作用的结果。引力和推力表现在宜居（生活质量，人口分布）及宜业（经济，产业分布）两方面。

一体化体现在宜居上，是公共服务标准一致，生活质量差距减少。在宜业上，是建立市场引导的产业分工协作，增强各城市及全区域两个维度的实力。

参加区域协作，必然有得益、有代价，区域协作要对支付代价的城市有补偿机制，如为了生态、水资源保护的补偿，才能使区域协作可持续。所以，区域协作必须建立在协作制度建设的基础上，区域决策既要承认龙头城市的引领作用，又能够反映其他城市的诉求。

以芝加哥大都会区为例：经济与生活空间如何建设

美国分为东北部、中西部、南部及西部四大经济区域。虽然大部分城市具有一定的多样化经济结构，但是各区域有各自的经济特点——中西部、东北部城市仍然有相当比重的传统制造业，西部城市则发展了现代制造业及服务业。因此四个大区域的经济以互补为主，并不雷同，这是美国区域发展的大前提。

中西部十二州历来是美国实体经济（工农业）的支柱。中部平原是美国的粮仓及奶肉生产基地。煤、铁、农产品支持了以芝加哥、底特律、克利夫兰等制造业城市，但后工业时代很多工业城市都经历了或经历着衰退。

一些城市的经济发展致力于多元化，如芝加哥转型成为多样化经济，是全球最大的实物类产品（非金融衍生类）期货交易中心。现代服务业成为芝加哥多元化经济中的核心，使其保持了全球城市的地位。

食品工业、汽车制造业在中西部地区很多城市占重要地位，一些城市之间建立了产业协作网。例如，汽车产业链连接了该地区的制造业城市——底特律、芝加哥、密尔沃基及印第安纳州内中小城市以汽车零配件生产、装配为重要产业。

芝加哥大都会是美国中西部的经济中心，由芝加哥市与周围相连的六个郊区郡组成，人口837万，面积5500平方公里。

2017年，地区GDP 为6797亿美元，折合人民币46920 亿元，经济结构中服务业占80%，14%为制造业。与底特律、硅谷、西雅图相比，芝加哥表现出更多样化的经济结构。

芝加哥大都会区内有273个小城市及村镇，都有独立的政府及议会，有征税权。在这样比较分散的行政体制构架下，如何建立高效的协作关系？

芝加哥招商局（World Business Chicago）是一个公私协作机构，也是推动芝加哥经济发展的主要机构。该组织理事会由60名著名工商领袖组成，由芝加哥市市长和一位工商界代表共同担任主席。其主要任务是吸引新的公司、新的投资入驻芝加哥，同时作为政府与企业的联络处及桥梁听取企业建议。

目前，芝加哥招商局的业务已扩展至招商以外，包括提升城市科研能力，实施经济增长项目与就业项目等。

在生活空间建设层面，芝加哥大都会区主要依托于另一个半政府性质机构——芝加哥大都会地区规划委员会（Chicago Metropolitan Agency for Planning，简称CMAP），其功能为推动中心城与周围城市在公用设施、公共资源、公共交通方面的协商。

CMAP成员由芝加哥市（5名）和其他六个郡（县）的代表（4名）共同担任，反映各方利益，力求在基本公共设施、生态环境方面减少差距。政府在区域层面的协调工作集中在公共设施、资源利用等生活空间有关的项目。

尽管如此，芝加哥地区人口面临收入两极分化的问题。1970年至2017年间，芝加哥市的中产阶层几乎消失，社会贫富差距加大。美国最富有、世界上实力最强的城市群纽约大都会也面临同样的挑战。

对美国区域发展的八点观察

1．区域协作的形成有阶段性，和经济发展的程度有关。在工业社会，首先出现制造业中心城市，成为区域经济中心。进入后工业社会，经济中心城市转型成为以现代服务业为主的国际城市。在全球经济结构重组中，出现区域协作的局面，区域经济中心城市和周围城市形成城市群。

2. 可持续的区域协作必须建立在健全的协作制度基础上。区域决策制度既要承认核心城市的引领作用，又要能够反映其他城市的诉求，例如芝加哥大都会地区的CMAP。

3. 区域协作包括建设经济空间及生活空间两方面。经济空间一体化主要依靠市场引导的产业链，政府起辅助作用。生活空间的协作需要各级政府牵头，社会参与，以具体的公共服务项目为抓手，通过PPP（政府资金-私有资金合作）方式运作。成功的区域协作表现为区域整体经济水平和生活质量提高、区域内各城市差距减小，同时各城市保持特色，互惠互利。

4. 有影响力的全球性区域必须依托有影响力的全球城市。美国的两个主要经济区域分别依托纽约和芝加哥。伊利诺伊（芝加哥）大学城市规划和公共事务学院城市经济发展中心的一份报告指出，美国所有制造业就业岗位有79.5%集中在大都会地区，其中需要高端技术的现代制造业岗位在大都会地区的集中度达95%，高科技工业、创新企业基本都集中在大城市。所以，应该继续支持大城市的合理发展。

5. 具有全球影响的区域协作，是以全球大城市为核心，其空间结构表现为城市群模式。以现代服务业为主的中心城，和以现代制造业为基础的郊区及周边城市构成了城市群。

6. 中国目前已经确定的都市圈除了沿海地带的几个，其他大部分都市圈的经济实力都不够强，数量似乎太多。虽然出于区域平衡发展的考量，但是分散发展会影响都市圈实力。确定都市圈应该实事求是，从实际出发。仅依靠政策支持的都市圈协作不可能持续。

7. 中国沿海大城市应该考虑人口及经济活动继续增加的可能性。长三角都市圈内大城市都面临增长的压力。一方面要充分开发城市存量空间，与此同时可以预留一定的增量空间。需要特别关注与有STEM专业（科学、技术、数理专业）的理工科院校关系密切地区的发展，通过政策鼓励它们扩展，建立区域性协作机制，成为区域创新节点。

8. 都市圈必须是四轮驱动的经济结构——有现代服务业、传统服务业、现代制造业和传统制造业，才能达到平衡发展。特别应该关注现代制造业，而不是完全转型做现代服务业。

[演讲人张庭伟系美国伊利诺伊大学（芝加哥）城市与公共政策系荣休教授。本文摘选自演讲人在“上海论坛2019”圆桌会议“新时代长三角一体化更高质量发展:愿景、挑战、路径”上的学术报告，报告主题为“区域发展问题:两个美国区域的借鉴”。内容经主讲人审订。“上海论坛2019”由复旦大学和韩国高等教育财团主办，复旦发展研究院承办。]