专访刘尚希：提高转移支付使用效率，公共服务钱应“跟人走”

得到财政转移支付越多的地区，其资金使用效率却越低，为何会存在这种公平与效率的“悖论”？如何在兼顾公平的同时提高效率？5月31日，中国财政科学院院长刘尚希在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时建议，应完善转移支付制度，使公共服务资金“跟人走”。

5月31日，财政部直属的中国财政科学院在京发布《从转移支付透视区域分化》地方财政经济运行调研报告。报告提出，当前中国转移支付制度亟待完善，部分欠发达地区没有能够将转移支付资金转化为自身的内生增长动力，反而增加了一些地区对上级转移支付资金的依赖和攀比。

国家统计局统计科学研究所所长万东华将这种现象总结为，某些负债累累的地区并没有想着自己发展的路怎么走，反而光想着怎么要（转移支付）。

在经济下行压力与大规模减税降费将叠加的影响下，当前中国地方财政情况面临较大压力。据调研报告，受政策性增支、上级任务配套、民生刚性支出、债务还本付息等多重因素影响，地方财政收支矛盾正在加大，一些县级基层财政支出安排顾此失彼，除“保工资、保运转、保民生”外，能安排到其他方面的财力很有限。一些财力薄弱的中西部省份基层财政刚性支出增长只能寄希望于上级增加转移支付。

报告指出，转移支付可以弥补地方自有财力的不足，有助于实现不同省份间基本公共服务均等化，总体上看中国转移支付制度对均衡地区间财力差距效果明显。近年不断加大力度的转移支付保障了地方财政尤其是中西部财政困难地区平稳运行。

但报告同时也指出，一些欠发达地区对转移支付的依赖度有所增强。原因在于转移支付的转化效率不足，没有真正形成有效投资、公共消费、人力资本等自身发展的后劲。近年来部分欠发达地区公共服务虽有了明显改善，但由于没和当地的产业、经济形成良好有效的循环关联，投入建设的公共服务与区域分化背景下大量人口流失形成鲜明反差。

报告指出，2013年后，经济下行压力作用下，转移支付增幅显著下降，但如西部、东北等地区对转移支付的依赖度却在提高，转移支付成为地方政府维持基本运转和发展的主要资金来源。在政府间财政事权与支出责任划分尚不够清晰的情况下，转移支付承载了过多的体制功能，扮演了“小马拉大车”的角色。

另外，“转移支付主要流入到了西部和东北等欠发达地区，但这些地区的基本公共服务并没有显著地提高。”报告写道，“如果只保障了公平，不能转化为效率的提升，不仅欠发达地区会增加对转移支付的依赖性，并且还会影响发达地区的积极性，拖累整体效率。”

刘尚希在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者专访时建议，进一步改革一般性转移支付制度是提高转移支付绩效、促进区域公平和效率协调的关键。

他认为，转移支付不是为了“填平”地方经济发展差距，而是为了保证基本公共服务的提供，促进社会公平和守住底线公平，并在此基础上增强当地经济发展后劲和提高地方效率。针对现行转移支付资金绩效相对偏低，与当地经济发展后劲之间并没有形成有效循环的问题，有必要将完善转移支付制度与人力资本开发紧密地联系起来。

也就是让转移支付“跟着人走”。

现行中央与地方支出责任分担比例主要按东、中、西划分，转移支付又以户籍为依据，随着社会经济发展，人口流动增强带来的问题越来越明显。

刘尚希表示，有必要调整转移支付瞄准农村、中西部等基于地域的静态倾斜，转向基于人口流动的动态倾斜，让公共服务“跟人走”，让转移支付“跟人走”，只有科学的测算各地支出成本差异，才能使与人相关的基本公共服务得以充分保保障，才能避免追求”公平“的短期化，并为地方效率的提升奠定坚实基础。

“现在已经有了好的例子，比如义务教育经费随学生流动可携带的政策，就是教育经费跟着人走，虽然当前教育经费可携带的规模还不是很大，力度也较有限，但毕竟迈出了这一步，这是一个非常好的政策导向。公共服务应该跟着人走，而不应当让人去找公共服务。”他说。

刘尚希表示，在当前大量农村人口市民化的过程中，农民工进城后，与其对应的公共设施、公共服务转移支付也应跟着人流动，而非再转移到其原户籍所在地。

“在做城市规划与安排转移支付资金时，我们要考虑人口的变动，有的村子空心化明显、人口已经净流出，但当地还要加大交通基础设施投入、修路，过5年、10年之后再看这些投入都打了水漂。所以绩效要从长期看而不能从短期看，这样才能提高资金使用效率。其关键就是公共服务资金跟着人走。”他说。