专访权威农村问题专家陈锡文：我与中国农村50年（连载③）

高渊：在中国社科院感觉怎么样？

陈锡文：其实我们去之前，上面是跟社科院讲清楚的，这些人放在你们这儿，但工作要听两个研究室，就是中央书记处研究室和农村政策研究室，邓力群和杜润生已经分别调到这两个研究室当主任了。我们很多调研工作，是由这两个研究室直接派的任务。

高渊：这个机制是否有点不顺？

陈锡文：对啊，确实不太顺。1982年以后，全国改革的重点从农村转到城市了，尤其是企业和价格改革。到了1984年在莫干山开中青年改革研讨会前，中央就在考虑，在国家体改委下面设“体制改革研究所”。这个研究所成立后，对我们这个组影响很大，去了不少人。当然，还有些人继续坚守，只是人数已经大大减少。

再加上本来机制上就不顺，杜老就想干脆在他的农研室（它的另一块牌子是“国务院农村发展研究中心”）下面也成立一个研究所。到了1985年夏天，我们这些还留在社科院的人，包括那50个编制，一起转到了农研室。

高渊：在那个著名的九号院里，当时名人不少吧？

陈锡文：我们这个所是1986年春天挂牌的，办公并不在九号院里，因为没房子了。但西黄城根南街九号是中央农研室和国务院农研中心的办公地点，杜老他们都在九号院办公，因此我们经常要去汇报工作和领受任务。

九号院是清朝的礼王府，当时华国锋、姚依林、张劲夫等都住在九号院，纪登奎也在农研中心任研究员。第一任所长是王岐山，我当副所长。所里有周其仁、邓英淘、杜鹰等。林毅夫当时还在社科院农村所，后来杜老下决心把他调过来，也当副所长。到了1989年初，王岐山正式去了中国农村信托投资公司，我就接任了所长，副所长除了林毅夫，还有杜鹰。

我们各自学的专业真的是五花八门，有学物理的、地质的、机械的，学什么的都有，反而学农业和农业经济的很少。

但读什么专业不重要，重要的是大家都有共同的经历，都关注农村问题，都对“文革”有比较深刻的反思。而且大家来自各个学科，形成了多学科综合研究的方法，这比在一个学科里面讨论问题，肯定要深刻得多。

高渊：你们是什么时候分开的？

陈锡文：那是1990年的中央机构改革，农研室撤销了，我们被安排到了很多部门，包括农业部、体改委，以及中共中央和国务院两个政策研究室。我去了国务院发展研究中心，先后担任农村研究部副部长、部长和中心副主任。

1994年我被借调到中财办。1992年底，小平同志把当时中央的几位领导人叫去，强调党管经济这个原则不能丢，中央财经领导小组还是要恢复。另外，经过80年代末一番变化之后，有一段时间国务院没有明确分管农业的副总理了，各地反应很大，毕竟我们是农业大国啊。

这样到了1993年的春天，中央财经领导小组和中央农村工作领导小组就同时成立了。根据惯例，财经小组的组长由总书记担任，农村小组的第一任组长是朱镕基同志，他当时是政治局常委、常务副总理，后来就一直由分管农业的副总理担任组长。这个小组是中共中央领导农业农村工作的议事协调机构，对农业农村工作领域的重大问题提出政策建议后报中央决策，并协调和督促贯彻落实。

高渊：当时两个领导小组是不是下属同一个办公室？

陈锡文：对的，这个办公室对外就叫“中财办”，里面有个专门对应农村领导小组的秘书组。到2003年，我调任中财办副主任，对应农村工作，就彻底离开国务院发展研究中心了。

高渊：“中农办”这块牌子是什么时候打出来的？

陈锡文：是2006年。2005年制定的“十一五”规划中，提出建设社会主义新农村。中央就研究，新农村建设的指导协调工作到底由谁负责？权衡再三之后，决定不增设新的部门，而是加强中央农村工作领导小组和办公室。

过去，中央农村工作领导小组是由八个单位的负责人组成，那次扩大到20个部门。中财办里对应农村的这一个组，原来就七个人，增加到15个人，并设为两个局。同时也明确提出，“中农办”这个牌子要打出来，同意设一个主任、一到两个副主任。

对我来说，其实也没什么实际变化，我还是中财办副主任，只是又加了一个中农办主任的头衔。到了2009年，中央又任命我担任中央农村工作领导小组副组长，明确为正部长级。

不讨论“18亿亩红线”

高渊：前几年，“18亿亩耕地红线”曾引发不小争议。这条红线是什么时候提出来的？

陈锡文：那是2003年，在党的十六届三中全会的决定里提出来的。但在之前，也提过“最严格的耕地保护制度”。

那年全国耕地总面积是18.51亿亩，而工业化、城镇化是一定要占地的，在1998年修订的《土地管理法》中就已经提出了“占补平衡”，哪里的建设占用了耕地，必须在别的地方补出来。

高渊：当时不少人反对这条红线，争议的焦点在哪里？

陈锡文：我跟反对“18亿亩红线”的人有过讨论，我发现他们的经济学理论功底非常深厚，但对农业基本不懂。我们讨论的结果是，我目瞪口呆，他们也目瞪口呆。

比如，他们认为这个“18亿亩”是拍脑袋拍出来的。我说凭什么这么讲？他们就给我算账，说1亩地如果产粮800斤，18亿亩地产的粮食，全国人民根本吃不了。

我说，你们到底了不了解农业？必须知道，有的地方是一年两季，有的地方是一年三季，所以每年农作物的播种面积其实是24亿亩。而24亿亩里，每年种粮食的面积大概是16—17亿亩，最多的时候超过18亿亩，现在是17亿亩以下。还有七八亿亩地干什么的？要吃菜，要吃油，还要吃水果啊。他们根本不懂播种面积这个概念。

所以我一直认为，争论可以，但前提是你必须先弄懂，对不懂的事最好不要讲。

高渊：另一个说法是，粮食不够可以到国际市场上去买，何必自己硬守着红线，耽误工业化进程。

陈锡文：是，有的经济学家说我们少种点粮，国际市场的粮食很便宜。前不久这个议论又来了，因为我们现在的粮价比国际市场高了，政府要补贴，农民又得不到多少好处，国际上还便宜，为什么不去多买点？

经济学家都在谈效率，农业当然也要讲效率，但必须考虑到，像中国这样的大国，如果粮食大多靠进口，农业这个产业会不会衰弱？如果农业衰弱了，会带来什么结果？中国还有几亿农民，如果大家都吃进口粮，农民的生计怎么办？

在我看来，粮食安全、产业安全和农民生计安全，是必须保障的，不然后果不堪设想。

高渊：这两年到底进口了多少粮食？

陈锡文：2015年进口的粮食是2500亿斤，而国内实际产量是1.24万亿斤，进口已经占了五分之一，这个量还少吗？世界上大概没有哪个大国的粮食进口到这个程度。

更重要的是，要考虑全球有多大的供给量。有的经济学家说，我们的需求上来了，外国的供给就会跟上来，他们还可以开垦土地。我说，是有这个可能，但肯定需要一个过程。在这个过程中，中国如果大幅度增加进口，国际粮价就会暴涨，那“中国威胁论”就一定会有市场。

现在，全球一年出口的谷物大约为3.5亿吨，就是7000亿斤。全球一年出口大豆是1亿吨多一点，我们去年已经进口了8391万吨，全球大豆出口量的三分之二是中国买的。

高渊：为什么这两年中国的粮食价格会高于国际市场，这正常吗？

陈锡文：现在中国的粮食在国际市场上没有竞争力，这是事实。回过头来看，中国粮价，包括大豆价格，持续大幅度高于国际市场，实际是从2012年开始的，以前没有过。

是不是中国的农业成本突然升高，竞争力突然没有了？也没这么简单，这里面有我们自己的因素，比如从2008年以后，每年都在提，要不断提高粮食最低收购价、临时收储价，而且成本也确实提高了。但成本主要是土地、资金和劳动力价格的快速上升，农业是受害的。

另外还要看到，2012年以后全球粮食价格暴跌，原因是世界经济还没有复苏，需求不足。现在不仅是中国农民受煎熬，其实全世界农民都一样。但国际粮食价格不会永远在低位徘徊，这是肯定的。

同时，还有人民币汇率以及石油价格持续下跌的原因。油价一跌，以前高油价时出现的生物质能源就搞不了，没必要再用玉米转化燃料酒精，国际粮食市场上的玉米供给就增加了，价格也下来了。然后就是运价下跌，现在从美国墨西哥湾运粮到广州黄埔港，运价大概每吨40美元。而国际油价在每桶140多美元时，运价得120美元以上。

但这些问题都不会成为常态，物极必反。所以我们制定政策时，一定要清醒，不能看到国际粮价低于国内，就过度进口，削弱了自己的粮食生产能力。

高渊：这么说，“18亿亩红线”完全没有讨论余地？

陈锡文：我觉得，这件事无须再讨论。

很多人不清楚，现在的18亿亩耕地是一个什么状况？这里面，水田有4.9亿亩，水浇地有4.3亿亩，加起来9.2亿亩。剩下的那一半大多是山地和丘陵，就是“望天地”，有雨就收，没雨拉倒。在这些土地上生活的农民，他们能养活自己，就是对国家的贡献。

现在的关键是，那9.2亿亩水田和水浇地生产了全国70%的粮食和90%的经济作物，决不能再减少。但也正是这些地，最容易被房地产和工业开发占用，因为都是平整的好地。那些山地和丘陵，因为开发成本高，反而很少有人去占用。

从这个角度讲，形势很严峻。我们的水资源越来越少，水田若被占了是补不上的，因为没有水源。

“土地流转”急不得

高渊：你从去年起不再参加“一号文件”的起草，今年的“一号文件”又有了些新提法，是这样吗？

陈锡文：确实有新提法，与时俱进，但也引起了很多人新的遐想。比如说，农村在做一件很重要的事，就是土地确权登记颁证，然后是土地所有权、承包权和经营权的三权分置，实现经营权流转。

不过，因为理论研究上的不彻底，有些概念一直没讲清楚。比如说，“土地流转”是什么概念，是买卖还是租赁？如果是买卖，至少应该讲“转让”，这有相应的法律。如果是出租，那就是“租赁”嘛，也有相应的法律。

另外，土地流转的经营权究竟是什么权？抽象到法律层面，必须回答它是物权还是债权？如果这个问题没搞清楚，就允许土地流转，又允许用流转来的土地去抵押、担保，这就会模糊债权和物权之间的界限，容易出问题。

而且，农村土地的经营权可以流转、抵押，城里应该也可以吧。但城市里不少写字楼和商店等，还有外来人口住的房子，绝大部分都是租来的，允不允许他们去抵押、担保、再次转让？这都是问题。

高渊：这是一个法律层面的问题，而且越思考越复杂。

陈锡文：是啊，还有一个很大的问题，如果经营权是物权，那么再次流转、抵押、担保应该都可以，但承包权又是什么权，那不是空了吗？

现在还在强调农村集体产权制度改革，有的地方提出土地资源变资产，资金变股金，农民变股东，现在很多地方都在做这件事。但中央文件里多次说过农民有“三权”——土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权。我们要推动农村集体产权制度改革，关键要解决的是三件大事。第一，到底有多少集体经营性资产？除了承包到户的，还有多少投入经营的集体资产，要搞清楚。第二，到底怎么经营？农民要有权监督，提出他自己关于经营的意见。第三，到底一年有多少收入？这个收入应当公平合理分配。这就是说，农村集体产权制度改革主要是落实农村集体经营性收入对农民的分配问题。

而现在说，农民变股东，拥有股权——“股”是什么概念？现代社会中的“股”对应的是资产，持股者是可以对其自由流转和自主处置的。所以这个“股”的叫法，引起了多少人的遐想。如果按这样去做，那么集体经济就演变为共有制经济了。因为只有共有制经济条件下的财产，才可以分割到个人，集体经济是不可以的。把农村的集体资产量化到农民个人，并允许自主交易转让，这是我们推进农村集体产权制度改革的目的吗？

高渊：股份制改革后，是不是就变成企业了？

陈锡文：如果是按股份制形式办的企业，就必须遵守《公司法》，和市场上其他企业一样，承担同样的责任。现在的企业活过五年的不到一半，但农村集体经济能不能破产？

有人说，有的地方不是已经搞了吗，搞得也挺好。对，但必须知道，那些地方是成立了集体经济组织的资产管理机构，这不是企业，而是拿出一部分资产去注册企业、去冒市场风险。

你去华西村看看，他们不会把土地打包上市的，他们的上市公司即便破产了，也不会影响到华西村的土地。因为村庄是农民的家园，不能把集体经济组织注册成企业，就是因为必须规避风险，不能让农民失去家园。

农村集体经济组织和公司企业是两类不同性质的经济组织。所以，很多东西研究越深入，就发现问题越复杂。

高渊：以前有过一个共识：中国农村要发展，关键是减少农民。这句话放在现在，还有道理吗？

陈锡文：过去，我们把农村变化的希望，过多地寄托在人口城镇化上。现在看来，至少新的情况又出现了，城里短时期内未必吸收得了这么多人。

有个统计，2015年外出农民工只增长了0.4%——63万人，2016年只增加了0.3%——50万人。要知道，外出农民工总量是1.7亿人，这几十万人的增加是微乎其微的，实际上就是处于停滞状态。

高渊：是因为城市的吸引力下降了吗？

陈锡文：主要是因为城市经济结构在调整，吸纳新增农民工的能力在下降。同时也因为农村的基础设施建设、基本公共服务和社会保障都得到了加强。因此，现在不少农民并不觉得进城就一定好。我来了当二等公民，还要受歧视，我干吗要来？

前些年之所以农民趋之若鹜要进城，无非因为政府提供的公共服务和社会保障主要都在城里。但经过这些年的发展，农村的公共服务和社会保障制度也逐步建立起来了，当然跟城市还有差距，但毕竟制度已经建立了。

高渊：应该继续鼓励农民进城吗？

陈锡文：现在有人感慨，一边在说要推进农民变市民，一边又说要鼓励农民工返乡创业，到底想怎么做？

关键是一定要把问题想清楚，未来中国城乡人口究竟如何布局，产业结构到底怎么调？如果不想清楚就盲目鼓励农民变市民，是要出问题的。习近平总书记讲过，在人口城镇化问题上，我们要有足够的历史耐心。我觉得，当前最关键一条是建立基本公共服务和社会保障体系，尽可能做到城乡均等，这样就给了农民自主选择权，愿意进城就进城，不愿进城的生活在农村也挺好。

（未完待续）

摘自《中国寻路者》，高渊 著，世纪文景/上海人民出版社2019年4月版