上海知联会｜如何完善上海无障碍环境建设

无障碍环境（barrier-free environment）是为保障残疾人、老年人等行动不便的弱势群体在居住、出行、工作、休闲娱乐时，能够自主、安全、方便地通行，使用设施和获得信息、服务而提供的各项条件。本调研课题旨在和大家一起学习了解无障碍环境的发展背景，和大家一起领会理解完善无障碍环境建设的意义，和大家一起分析破解无障碍环境建设过程中的主要障碍。

一、无障碍环境的发展背景

人类社会最早的“无障碍”理念产生于20世纪50年代末的北欧，该理念认为:“只以健康人为中心的社会并不是正常社会，要使残障者‘正常化’、‘回归主流社会’，就必须调整过去只以健康的成年人为服务对象的建筑标准，将残障者的特殊需求纳入建筑设计考虑的范围内，以消除城市环境中的物质障碍”。随着无障碍观念被社会接受，保障无障碍环境实现的技术标准和法律法规也逐步建立起来。1961年，美国国家标准协会公布了《使残障者易于接近和使用的美国建筑物及设施设计标准》。该《标准》是美国乃至全世界第一部无障碍环境设计标准，这些设计标准后来又通过立法具有了强制性效力。此后的几十年间，英国、日本等几十个国家和地区也相继制定了相关设计标准和法律法规。

我国于1982年将“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”写入《宪法》。1984年3月中国残疾人福利基金会成立，并立即开始改善残疾人社会环境的工作。同年4月的全国两会上，部分政协委员提出了《在建筑设计规范和市政设计规范中考虑残疾人需要的特殊设置》的提案。

根据该提案，建设部、民政部、中国残疾人福利基金会于1986年7月共同商定编制了我国第一部《方便残疾人使用的城市道路和建筑物设计规范（试行）》，国务院于1989年4月正式批准了该规范。这标志着我国无障碍建设在理念和设计标准方面开始起步。2001年，国家发布《城市道路和建筑物无障碍设计规范》作为行业标准;自“八五”至“十三五”的国家计划纲要也都规定了建设无障碍设施的任务与措施，将执行《城市道路和建筑物无障碍设计规范》纳入基本建设审批内容，从此无障碍设施建设有了程序强制性。这标志着我国无障碍建设在设计标准和法制化方面的全面进步。2008年4月24日，全国人大常委会通过了修订后的《中华人民共和国残疾人保障法》，“无障碍环境”已列为第七章，内容增加到7条。2012年，国务院颁布《无障碍环境建设条例》，为贯彻执行该国务院条例，同年住建部批准新版的《无障碍设计规范》发布实施。2018年，交通运输部、住房建设部等五个部门发出《关于进一步加强和改善老年人残疾人出行服务的实施意见》，对加快无障碍交通基础设施建设和改造提出了具体要求。这标志着我国无障碍建设的设计标准和法律制度在物质内容和技术手段上从“设施”扩展到“环境”，在适用主体上从8500万残疾人扩展到2.5亿60岁以上老年人。2006年12月13日，第61届联合国代表大会正式通过第一个保障残疾人权益的世界公约《残疾人权利国际公约》，标志着残疾人权利保护新纪元的开始。我国参与了《公约》草案的拟定，并首批成为缔约国。由此，完善无障碍环境建设的这些条款已经成为我国履行国际公约的义务。

二、无障碍环境与每个人息息相关

（一）中国梦也是残疾人、老年人的梦

历史潮流、发展背景明确告诉我们，无障碍环境已经成为残疾人、老年人对美好生活的向往目标，无障碍环境是否完善，关系到各级政府对残疾人和老年人是否格外关心格外关注的问题，关系到包括残疾人的梦、老年人的梦在内的中国梦能否实现的问题，加强和完善无障碍环境建设是有障碍人群实现中国梦的基本保证。

（二）完善的无障碍环境是卓越的全球城市的重要构成和标志

无障碍环境建设的国际背景已经显示:现代化国际大都市的“卓越”品质和“温度、魅力、吸引力”特征与无障碍环境的完善密切相关，且无障碍环境建设也确实需要“以绣花般的细心、耐心和卓越心”来加强和完善。完善的无障碍环境是卓越的全球城市的基本构成和重要标志。

（三）每个人早晚都会需要和进入无障碍环境

世界卫生组织的有关研究表明: “残疾人的数量随人口的增长、医疗的进步以及老龄化在持续增长，而预期寿命超过70岁的国家，平均每人有8年，即11.5%的生命是在残疾中度过”。

按照联合国划分标准，一个国家或地区65岁及以上老人占总人口的7%，该地区即视为老龄化社会，而上海老龄化率已经达到14.3%。这两组反映人生规律的数据足以说明:为残疾人和老年人服务的无障碍环境建设是与每个人息息相关的国计民生大事。

从这个意义上说，不仅每个残疾人和老年人现在需要无障碍环境，每个健康人和青壮年人也早晚都要进入无障碍环境。

三、上海无障碍环境建设方面存在的问题及原因分析

（一）上海无障碍环境建设方面的一些问题现象

据中消协、中残联于2017年发布的百城无障碍设施调查体验报告显示，大家对无障碍设施整体满意度只有70%。课题组成员在调研中也看到、听到了一系列上海无障碍环境建设方面的问题现象，如：龙阳路、芳华路等地铁出入口到地面的最后“关头”缺乏无障碍坡道;无障碍公交大客车缺乏;盲道建设覆盖不足，雁荡路步行街（自淮海中路至南昌路）都没有盲道;沿途有多个大型社区的三鲁公路因为改造而取消原有的盲道;虹梅南路春申路出现盲道撞墙等问题;上海的政府规章《上海市无障碍设施建设和使用管理办法》已经远远滞后，与上位法严重脱节，至今尚未修改……

（二）对问题现象的原因分析

导致这一系列问题现象的主要原因是什么? 无障碍环境建设的主要障碍在哪里? 课题组成员为此分别走访了市残联、市老龄委、市住建委，上门讨教后，课题组认为，导致上述一系列问题现象的主要原因有以下几个方面:

首先，对无障碍环境的建设和维护普遍缺乏“优先意识”。现在，各行各业都强调自己的重要，于是就根据重要程度排序，排到最后，无障碍环境问题总是落后的，而且永远落后。排序落后就很难得到有限的资源来加强和完善无障碍环境。其实无障碍环境问题根本就不是一个“是不是重要”以及“有多少重要”的问题，应该是一个“优先”问题! 国际上现代的无障碍设施环境有一个最醒目的标识就是“priority”，这个词翻译成中文就是“优先”。无障碍环境的生命在于“优先”。 因为没有“优先”，无障碍停车位就会没有，有了也会被占用;因为没有“优先”，盲道就会被占，就会撞墙;没有“优先”，就没有完善的无障碍环境。

其次，政府统筹运作无障碍环境建设工作的领导体制形同虚设。我国近几年来，从中央到地方各级政府都已先后建立了无障碍环境建设联席会议制度，作为统筹运作无障碍环境建设工作的领导体制。遗憾的是，本市理应发挥统筹领导作用的无障碍环境建设联席会议近几年都未开过。领导体制形同虚设，必然导致相关工作无序自流。

第三，无障碍环境建设工程设计的监管机制存在严重缺陷。比如，前述大量的问题现象源于无障碍设施的工程设计缺乏系统性协调和链接，因而在无障碍设施工程设计的监管机制上，应该加上系统性认证环节，但现在缺乏这个必要的认证环节。再比如，目前政府对所有建设工程设计的监管是交由专业机构审图，但这些机构只审强制性标准是否达标。而住建部的《无障碍设计规范》中，属于强制性标准的有六条，其中五条是有关安全事项的，仅有的一条是关于安装无障碍电梯的。《无障碍设计规范》中强制性标准的缺乏，导致审图监管形同虚设。无障碍设施工程设计的监管机制的缺失必然导致一系列后续施工、维护、改造因先天不足而带来使用体验度不尽如人意。

第四，强制性保障无障碍环境的法治环境严重滞后。上海曾在2003年于全国之先制定发布了《上海市无障碍设施建设和使用管理法》。但在2012年国务院颁布《无障碍环境建设条例》，将我国无障碍建设的内容和技术范围从“设施”扩展到“环境”后，该管理办法已经与上位法严重脱节，至今迟迟未作修改。立法滞后，相关执法和守法必然落后。

四、关于加强和完善上海无障碍环境建设的三点建议

首先，以确立无障碍环境的“优先意识”为先手，建议市领导尽早在合适的时日安排视察无障碍环境建设示范场所（上海虹桥综合交通枢纽的高铁站和机场地区，上海迪士尼旅游度假区）和问题场地（前有提及），借此倡导各级领导和相关部门对无障碍环境建设确立“优先意识”，强调无障碍环境与中国梦、与卓越的全球城市、与每个人息息相关，并通过主流媒体的有效宣传，提升、更新无障碍环境建设的认识环境。

其次，以激活无障碍环境建设工作的领导体制为抓手，建议市政府精心筹备召开上海市无障碍环境建设联席会议，并以此为抓手，强化对上海无障碍环境建设的顶层设计和统筹领导，尤其要进一步明确市政府主管领导和各相关部门的责任人，明确无障碍环境建设工作的指导思想，明确无障碍环境建设对卓越的全球城市建设的配套目标，明确上海近中期关于无障碍环境建设的工作要点。

第三，以修订《上海市无障碍环境建设管理规定》为推手。上海于2003年制定的《上海市无障碍设施建设和使用管理办法》目前既同上位法严重脱节，也满足不了无障碍环境新发展的保障需求。依托该规章的修订过程，可以全面推动政府各相关部门对上海无障碍环境建设工作的方方面面进行梳理研讨，并在此基础上遴选、优化各项管理职责分工和各项管理行为准则。

以上三手（先手、抓手、推手）都是牵一发动全身的工作，有利于全面提高政府各部门对上海无障碍环境建设的管理水平，有利于全面完善上海无障碍环境建设的保障措施。我们相信，上海的无障碍环境建设在上海各级政府及其相关部门“绣花般”的精细管理下一定会更加完善。一个完善的无障碍环境也一定会使上海展现卓越，呈现温度、魅力和吸引力。

课题组成员

顾问：李霞、何倞

组长：周天平

副组长：汪小帆、倪向军、童麟

秘书长：王娟

组 员：刘雁、顾洁燕、敖日其冷、徐海燕、陈志军、郁进、金少津、杨云峰、徐历、晏青