上海论坛｜过度包装问题②废物回收利用的国际经验

首先要了解下生产者责任延伸制（EPR），又称为延伸产品责任，该概念最早由瑞典环境经济学家Thomas Lindhqvist在20世纪90年代提出，他将EPR定义为一项政策原则(a policy principle)，即通过将产品制造者的责任延伸到产品整个生命周期的各个部分，特别是延伸到产品的回收、循环利用和最终处置，促使产品系统在产品的整个生命周期内向有利于环境的方向改善。

目前来说，关于EPR中延伸责任的内容、范围和主体，各个国家或地区的界定不同。如欧洲强调生产者的主体责任，美国则强调责任分担，产品链上的各个主体均有一定的责任。总的来说，现有的EPR研究中，大都认同责任分担在EPR政策中必不可少，例如消费者有将产品返还到固定废弃物收集点的责任，但是必须有一个主体承担根本责任，而且所有主体的责任都需被明确界定。

欧洲

欧洲是EPR政策施行最早和最成熟的地区。当前，欧盟已经立法通过了四类产品的EPR政策，既包装类、报废汽车、电子废弃物（WEEE）以及废旧电池,部分欧盟成员国还对地沟油、轮胎、衣物纺织品以及杂志书刊等不同类型的产品出台了以EPR为原则的废弃物回收政策。

以包装类产品为例，德国于1991年出台了《避免产生和再生利用包装废弃物法令》，是世界上第一个在EPR原则指导下制定的废弃产品管理法。该条例要求生产厂家和分销商对其产品包装进行全面负责，回收其产品包装，并再利用或再循环其中的有效部分。由于德国EPR的成功典范，欧盟于1994年出台了《包装及包装废弃物指令》，这个法案于2004年进行了一次修订。欧盟的包装指令将市政当局收集、分类和循环利用包装废弃物的责任转移到私人企业身上。同时对不同类型的包装材料的回收率进行了限定，其中纸和纸制品包装的回收率要求达到60%。为应对此法案，不少生产商选择单独或联合成立专门的公司来负责回收和处理其产品废弃物，这类机构被称为生产者责任组织（PRO）。以德国为例，包装法令通过后，包括零售商、消费产品制造者和包装制造者在内的95家公司为免除其直接的实体义务，建立了DSD公司，这个公司会提供一套与政府建立的公共废弃物管理系统相平行的由私人主体运营的系统，因此又被称为“二元系统”，被诸多国家和地区所效仿。同时为防止垄断，德国法律还要求生产者建立2家及以上的生产者责任组织。这种规定也被认为可以加强竞争，提高回收效率。法国、比利时和捷克等国家则不同，它们的生产者责任组织不再建立新的一套回收系统，而是通过与政府签订各类协议（如外包给政府），利用政府已有的废弃物管理系统来回收和循环利用废弃产品，这种模式一般成为“企业-政府模式”。另外还有一种“可交易的信用模式”，主要在英国使用。在这种模式下，产品生厂商或进口商从生产者责任组织购买“包装回收记录”来证明其遵守相关法律。在英国，政府负责废弃物的收集工具，生产者责任组织则负责循环利用或处置。

自欧盟《包装及包装废弃物指令》实施以来，各国的包装废弃物回收利用率基本保持一个逐年增长的趋势，以纸制品包装为例，欧盟28国的平均回收率从2005年的75.7%增长到了2016年85%（表1）。

表1 欧盟部分国家2006-2016年纸制品包装的回收率（%）(da Cruz et al., 2014)

日本、韩国以及我国台湾地区也是较早一批实践生产者责任延伸制度思想的国家和地区。这其中，日本最早接受生产者责任延伸制度思想的国家，它的相关立法系统和政策也相对成熟。自1995年其，日本先后颁布了《容器和包装分类收集和循环利用促进法》和《特定家电循环利用法》两项以EPR原则为核心的废弃物管理法案(陈晨, 2007)。根据该法案，市政当局负有实体和经济责任去收集消费者丢弃的包装废物。生产者或销售者则负有经济责任去回收利用或处理政府收集的包装废弃物。日本政府成立了一个专门负责回收和处理废弃物的生产者责任组织，即日本容器和包装回收协会。这个组织负责将具体的回收利用行为外包给合格的回收者/公司。同时规定，生产者可以参与生产者责任组织的设立，且允许多个生产者责任组织的存在。但实际上，目前只有日本容器和包装回收协会一家生产者责任组织存在。此外，日本政府还负责提高公众意识，并通过教育活动促进适当的分类。原则上，所有生产者都需要标记其产品以便于废物分类。经过十多年的执行，日本容器和包装的填埋率显著下降，同时各类包装的也逐年提高。

北美

美国和加拿大也是较早实践EPR制度和政策的国家。以美国为例，目前有10多个州设立了饮料瓶回收法案，通过使生产企业为饮料瓶收集和回收付费，使多余的塑料垃圾从填埋场移出。通过使生产企业为饮料瓶收集和回收付费，使多余的塑料垃圾从填埋场移出。除塑料瓶外，美国的32个州也已有特定产品的EPR法规，使生产者为废弃电视机和其他电子产品负责。加拿大在实施生产者责任延伸制度中将它作为一种更广泛的市场经济的管理手段，除了用于外包装废物外，还用于其它的一些废物管理，如：废电池、电子设备、耐用消费品、交通工具以及汽车轮胎等(Gardner, 2013; Hickle, 2014)。例如，加拿大不列颠哥伦比亚省从1992年制订了有关废润滑油处理的相关条例。在该规定作用下每年有4千万升以上的废润滑油通过生产者责任延伸制系统得以回收。1994年该省又通过了关于废油漆的生产者责任延伸制规定，1997年有关溶剂、可燃液体、家用杀虫剂、汽油和药品的法规也建立了起来。不列颠哥伦比亚省通过引入生产者责任延伸制，地方政府的废物管理费用显著下降。

相比于欧洲和日本的国家层面的强制性立法规定相比，美国和加拿大更倾向于各州政府探索废弃物的各种管理途径。尽管两个国家的州和地方有EPR立法的动力，但距离建立EPR联邦性法律仍然很遥远。此外，两个国家的多数地方政府的法令规定多是鼓励生产者而非强制要求生产者负责。最后，在北美地区，更强调将产品的回收利用责任按产业链中的角色公平分配，而非强调生产者的主体责任。这种做法看似公平，实则稀释了生产者的责任，并降低了激发其改进产品设计的动机的可能性。

经验总结与启示

世界上各个国家执行EPR政策有成功也有相对比较失败的案例，综合来看，在制定EPR政策时，以下几点应着重考虑：（1）在立法层面，要明晰EPR的概念和目标（EPR目标的目标并非回收利用产品，而是促进生产者从全生命周期角度出发，改进其产品设计，以使得其产品的环境影响减量化）；（2）责任可以分担，但各个角色必须责任都需被明确界定，这个责任包括产品的实体责任、经济责任和信息责任；（3）必须建立一个明确和稳定的框架，以确保公平竞争，并为所有人提供充分的监督和平等的规则，尤其是要防止生产者责任租住的垄断；（4）要保证EPR政策相关信息的透明度，如政策的执行情况、PRO的资金来源去向等等；（5）政府或相关管理机构应负责监督和审查EPR政策的执行情况，并应确保有适当的行政执法手段来严惩违法者。

报告创作团队：复旦发展研究院-麦德龙研究团队（首席专家：复旦大学环境科学与工程系Marie Harder教授）