产业兴盛规范缺失标准空白，监管电子烟立法不能再缺位

越来越流行的电子烟，开始越来越频繁地“搞事情”。

5月4日，在G8075次列车上，一名乘务员违规吸电子烟，公安部门依据《铁路安全管理条例》给予这名乘务员训诫并处以1000元罚款。此前，2018年7月10日，国航CA106航班由于副驾驶抽电子烟，害怕烟雾扩散被发现操作失误致使飞机紧急骤降；时隔不久，2018年8月，北京地铁一名乘客又因吸电子烟与他人产生冲突……

屡屡见诸报端的电子烟事件不但引发了社会公众的高度关注，将电子烟尽快纳入控烟范围、加强立法和监管的呼声也日渐高涨。在第32个世界无烟日和第69个国际儿童节到来之际，多位业内人士呼吁，政府需采取措施对电子烟进行立法监管，尤其要阻止青少年使用电子烟。

电子烟并非如标榜般安全

电子烟，是一种电子尼古丁传送系统典型形式，即通过加热一种溶液传送气雾供使用者吸用。电子烟的形状，既可以是常规的卷烟、雪茄、小雪茄、烟斗或水烟袋等烟草对应物，也可做成钢笔、USB记忆棒以及较大的圆柱形或长方形装置等生活物品的形状。

电子烟从发明至今仅仅十几年，但却在全球快速兴起。来自世界卫生组织的数据显示，目前以电子烟为最常见的全球电子尼古丁传送系统销售量在不断增长。2014年，全球电子尼古丁传送系统销售额达到27.6亿美元，2016年达到86.1亿美元，到2023年，预计达到268.4亿美元。

尤其值得关注的是，电子烟正成为青少年和非吸烟者开始吸烟的入口。有研究表明，从未吸过烟的未成年人使用电子烟后开始吸烟的可能性至少增加一倍。电子烟在年轻人群中使用比例开始迅速增长，以美国为例，从2017年到2018年，美国的高中生和中学生使用电子烟的比例分别增长了78%和48%。2018年，超过360万美国中学生使用过电子烟，其中初中学生4.9%，高中学生20.8%。

由于电子烟产业还处于混乱时代，电子烟的营销策略声称是帮助戒烟的出口，导致很多人对电子烟的认识还处于有美好向往的时期，认为电子烟可以作为戒烟产品帮助吸烟者戒烟，认为电子烟不产生二手烟，对其他人没有损害。

实际上，电子烟并不安全。

“有研究在电子烟所产生的气溶胶中发现了有毒物质和污染物，会导致人体发生一系列病理变化。接触尼古丁、吸入这些产品中所含的其他有毒排放物以及吸入二手排放物都有健康风险，特别是未成年人、不吸烟者和孕妇。”

世界卫生组织驻华代表处无烟草行动技术官员孙佳妮告诉记者，大部分电子烟的核心消费成分是经提纯的烟碱即尼古丁，尼古丁属于剧毒化学品，未成年人呼吸系统尚未发育成型，吸入此类雾化物会对肺部功能产生不良影响，使用不当还可能导致烟碱中毒等多种安全风险。

今年的央视3·15晚会给了电子烟行业一记“重拳”。据央视报道称，科学实验证明电子烟同样含有不少有害成分，危害不比香烟少。有些电子烟烟液里的尼古丁含量标识不规范，甚至有些尼古丁含量存在严重超标的问题。

据孙佳妮介绍，由于在公共场所使用电子烟会阻碍无烟环境建设和无烟立法实施，比如，会增加周围非吸烟者接触呼出的气雾中可能有害有毒物质的机会，使疾病风险上升；弱化禁烟场所营造的鼓励戒烟的效果；使无烟政策的实施更为困难，执法人员在判定违法行为前，还需首先识别烟雾来源是卷烟还是电子烟。因此，世卫组织建议，应鼓励使用传统卷烟、电子尼古丁传送系统或加热型烟草制品的吸烟者尽快戒烟，让吸烟者通过结合使用有效的和已获批准的治疗方法来解决尼古丁成瘾问题。

国家层面立法几近空白

鉴于电子烟的种种危害，目前全球有32个国家全面禁止电子尼古丁传送系统，69个国家对电子尼古丁传送系统实施管制，有6个国家禁止销售、生产以及进口电子尼古丁传送系统并对其使用进行监管。奥地利、加拿大、法国、德国、新西兰、英国、意大利等38个国家将电子烟作为消费产品进行管制；英国、加拿大、新西兰、韩国、法国等30个国家作为医药产品进行管制；美国、老挝、马来西亚、土耳其、智利、尼泊尔等26个国家作为烟草制品进行管制。其中，澳大利亚将含尼古丁的电子尼古丁传送系统作为药品进行监管，而非药用的电子尼古丁传送系统作为毒物进行监管，将电子非尼古丁传送系统作为普通消费品进行监管。

在我国，2018年8月，国家市场监督管理总局、国家烟草专卖局联合发布《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》。通告指出，市场主体不得向未成年人销售电子烟。2019年1月1日，最新修订的被称为“史上最严控烟令”的《杭州市公共场所控制吸烟条例》施行。其中明确将新兴的电子烟纳入“禁令”，禁烟场所不仅禁止点燃烟草制品和吸传统卷烟，也禁止吸电子烟，违者最高罚款两万元。但从全国层面看，目前我国电子烟还处于立法空白中。

此外，由于电子烟国家标准并没有正式颁布，市场上在售的各类电子烟产品，在原材料选择、添加剂使用、工艺设计、质量控制等方面随意性较大，电子烟产品质量参差不齐，部分产品可能存在烟油泄漏、劣质电池、不安全成分添加等质量安全隐患，电子烟监管方面也面临很多挑战。

规范电子烟亟需政府发声

虽然电子烟会对使用者健康带来哪些短期或长期的影响亟待研究，但目前已有一些证据揭示电子烟对健康的潜在风险。一些业内人士呼吁，电子烟立法应当及时推进，不能再继续缺位。

中国控烟协会副会长姜垣认为，电子烟立法，首要的就是要从源头上对电子烟加以控制，限制电子烟营销和广告，包括制造、销售各个方面。其次要加强监管，出台电子烟的国家标准，各部门各司其职。再次，要明确规定公共场所不允许吸电子烟。最后，尤其不允许向未成年人出售电子烟，采取多种有效措施阻止未成年人使用电子烟。

鉴于电子烟也会向室内释放可吸入的液体细颗粒物和超细颗粒物、尼古丁和致癌物质，电子烟所产生的二手烟对不吸烟者的健康影响不应被忽略，还有业内人士建议在制定管理电子烟政策时，应采取措施保护人们免受电子烟排放的有毒二手气溶胶的危害。

“电子烟是新的空气污染，必须从立法上进行规范。”中国控制吸烟协会公益法律专业委员会副主任委员兼秘书长、北京市义派律师事务所公益法律中心执行主任李恩泽认为，应当通过立法禁止通过互联网销售电子烟、禁止通过互联网进行广告促销和赞助（特别保护未成年人、女性和不吸烟者）、禁止开设电子烟体验店、禁止在未成年人集中活动区域200米范围内销售电子烟，电子烟及其外包装必须标注含有具体危害的文字和图形警示。

此外，李恩泽认为，国家卫健委和国家市场监督管理总局应对电子烟进行研究、评估，并参照食品药品、医疗器械和烟草制品等进行严格监管，同时，应当尽快制定和出台电子烟国家标准，并将电子烟的生产和销售纳入行政许可范围，未经过评估符合标准及未获得行政许可之前禁止销售。

孙佳妮则强调电子烟立法时应遵守《世界卫生组织烟草控制框架公约》的规定，尤其是烟草和电子烟行业对政策的制定和监管应遵守相关要求。

（原题为《监管电子烟立法不能再缺位》）