海南：全球首份省域“禁售燃油车”时间表通向何方

【编者按】

中国的改革开放，开启了全球最大规模的城市化进程。截至2017年年末，中国城镇人口已经占总人口的58.52%。如何让城市在经济发展、温室气体减排、应对气候变化、提升空气质量和居民生活质量之间形成良性互动，是城市面临的关键挑战。

然而，中国幅员辽阔，东中西部发展进程、资源禀赋各不相同，达到城市低碳发展目标、环境管理目标有着不同的路径，也面临各自独特的问题。澎湃新闻联合能源基金会选取北京、上海、海南、广东深圳、江苏徐州、云南昆明呈贡，从不同侧面剖析，希望能呈现、探索中国的城市低碳转型之路。本篇为该系列的第四篇。

在中国一骑绝尘、稳居世界第一的电动乘用车年销量贡献值榜单中，位于最南端的省级行政区海南的存在感并不强。不过，这一情景将很快成为历史。

2019年3月，海南省政府正式对外发布《海南省清洁能源汽车发展规划》（下称《规划》），标志着海南成为全国首个提出所有细分领域车辆清洁能源化目标和路线图的地区。这份两万六千余字的规划文本，因率先提出2030年“禁售燃油车”时间表一石激起千层浪，在以其前瞻性赢得褒扬的同时不乏争议，引发无限联想。

在中国官方表态中，除去工信部副部长辛国斌2017年9月在公开论坛上表示“已启动中国版禁售燃油车时间表研究”之外，禁燃话题沉寂已久。2018年4月，海南省长沈晓明在博鳌亚洲论坛上首次透露，初步考虑在2030年前，全岛全面覆盖清洁能源汽车。《规划》正式出炉后的影响力，远超过这次口头预告。

纵观全球，至今找不到提出相同挑战性目标的同等体量规模地区。哪些底牌在支撑海南成为全域交通清洁化的试验田？海南版禁燃规划如何化解动力电池退役、基础设施发展不均、候鸟型人口等诸多方面的挑战？这份着眼于十余年后世界领先水平的低碳交通施工图，又是否在为中国交通深度脱碳探路？

时隔近3个月，随着顶层设计的配套实施文件陆续公布或启动编制，在此时梳理上述问题的答案，更有助于我们理解全球首份省域“禁售燃油车”时间表将通向何方。

为什么是海南？

PM2.5年均浓度17微克/立方米、拥有全国空气质量最优城市的海南省并不满足。省长沈晓明曾表示，海南探讨的目标，是到2030年PM2.5年均值下降到个位数。这一目标可与美国夏威夷当前的空气质量相媲美，从地理条件及发展模式来看，被喻作“天堂”的夏威夷也是海南的全球最佳对标对象。

2018年10月，《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》正式发布，标志着中国（海南）自贸试验区建设进入实质阶段。对标全球一流水平的国际旅游区、生态文明试验区、生态立省，是中国第二大岛区别于国内其他自贸区的最大特色之一。此外，海南明确提出，争取2035年的空气质量达到世界领先水平。

海南的上述高定位与愿景，是全域汽车清洁能源化蓝图的起始点。该省环境空气PM2.5本地污染源中，机动车尾气排放“贡献”最大，全省平均“贡献率”达到35%左右，有的城市甚至达到50%。因此，要追赶世界一流空气质量，以最严地方标准管理汽车尾气排放、推广清洁能源汽车是最核心、最具标杆意义的举措。

随着能源危机加剧与生态环境保护趋严，“禁售燃油车”的提法与政策思路并不鲜见。近年来，汽车工业发达国家纷纷提出产业升级战略，德国、法国、荷兰、挪威、英国、印度等国家相继以不同形式提出禁售燃油汽车时间表。

作为国内提出燃油车禁售计划的先行者，海南的底气何在？有哪些因素可以对《规划》的执行提供支撑？

以推动实现海南全域汽车清洁能源化为总目标，《规划》提出2020年、2025年、2030年三个阶段性目标。其中，公共服务领域先行，力争2020年实现清洁能源化；社会运营领域力争2025年实现清洁能源化；私人领域车辆以增量严控、存量引导更替为主线，2030年起新增和更换全面实现新能源电动化。

也就是说，海南循序渐进的规划同时涉及存量与增量，这与国外许多掐住入口、仅严控新增燃油车辆的思路不同，使之几乎找不到参照和借鉴样本，革新力度超过同样提出以2030年为“禁燃”时间节点的他国交通发展规划。

“从政策力度和强制性的角度来看，海南方案是目前最具约束力的协议。放眼全球，也属于很有意义和影响力的探索。”国际非营利研究机构能源基金会中国交通项目主任龚慧明对澎湃新闻（www.thepaper.cn）分析称，海南雄心勃勃的交通清洁化规划有其得天独厚的优势作为基石。尽管新能源车在技术上仍有尚待完善的空间，但在当前技术水平下，新能源车可以满足海南岛内的运输需求。

一方面，作为相对独立地理单元的海南具备天然地理优势，地域幅员大小决定了行驶半径控制在两三百公里以内，这与目前主流的电池能量密度和新能源车续驶里程高度契合。另一方面，海南独特的热带气候环境避免了电池在低温环境下的性能衰减。

此外，海南拥有国内其他省份无可比拟的超高清洁能源比例。海南太阳能光伏、风能、潮汐能、天然气及核电等清洁能源资源储量丰富，预计到2030年，全岛清洁能源装机比例将达到80%。在为清洁能源汽车提供充足的能源保障的同时，海南的电力结构能够真正实现从能源发电端到车辆使用排放端全生命周期的清洁化，最大限度地杜绝“靠燃煤电力供电的电动车是不是伪环保”的争议。

海南2030规划出炉记：零排放交通才是核心

换个角度看，《规划》力度空前及“牵一发而动全身”的性质决定了，这一交通规划实则是一项系统性工程，在政策设计之初需要统筹平衡城市、产业、能源、基础设施等各方面的中长期规划。据澎湃新闻了解，《规划》从新能源汽车推广应用、交通低碳化、绿色能源转型等全系统建立了数学测算，尤其是车辆增长、更新替换推演模型。

在高规格顾问委员会的指导下，《规划》研究编制历时一年，修改版本超过百余次，经过了数十次的论证研讨，曾先后四次面向全社会公开，并书面征求全国、全行业、海南省各相关部门及各市县意见。

“首先需要明确的是，‘禁燃’并不是海南提出2030年规划的核心诉求，只是作为迈向2030年全域汽车清洁能源化所做出的其中一个方面努力而已，仅仅是其中一项措施。”参与《规划》的起草人之一、中国汽车技术研究中心情报所区域经济研究部部长王白侠对澎湃新闻表示，从发展规划来看，海南2030年目标的超前之处，不应该关注在哪个具体时间点，甚至是“禁燃”。真正超前的是能够比较完整地以车辆的使用为中枢，综合考虑了能源、基础设施、政策工具、配套环境等多个方面，以系统性的工程层面来推进零排放交通。“总结来说，就是以汽车的电动化产品技术革命，牵引带动清洁能源、低碳交通的上下游变革和转型升级。”

王白侠分析道，作为一个省域地区，人口千万、车辆超百万辆，需要统筹考虑的因素很多。最核心的有几个方面，包括：新能源汽车本身的产品技术是否能够满足应用场景需求？充电基础设施的建设是否能够匹配？电力供应是否会产生供需矛盾？对现有传统燃油汽车的社会经济效应如何平衡和过渡？社会民众的舆论环境如何引导？车辆新增量的管控和存量的引导更新替换如何推进？“在海南2030年规划制定时间表的背后，是一整套、完整、系统的可行性评估、政策工具包设计和推进实施的近中远期路线图，比如2020年、2025年、2030年分别达到的目标设置。”王白侠说。

据其介绍，在研究制定海南2030年规划时，开展了很长一段时间针对国际上，例如北美、北欧、韩国济州岛等相类似区域的案例，以及国内在新能源汽车推广应用上居于前列的北京、上海、深圳等城市实践的调研和参考，内容覆盖不同行业领域的分步走、存量和增量区别引导、充电基础设施的建设、政府体制机制的健全等方方面面。

王白侠认为，海南规划有两个鲜明特色。一是为全球推进零排放交通和新能源汽车推广应用提供了一条可行的路径。在全球任何一个国家，从整个国家层面同步走、一刀切地推进全面新能源电动化是有困难、有风险且不合理科学的，以细分行业领域和省域为单位为突破口更为可行，目前和海南同等体量规模的地区，应该说还没有提出同样具有挑战性的目标。二是该规划建立了一套比较切合实际的路线图和实施方案，为其他潜在的、有决心推进地区性零排放交通的政府提供了一套进行自我评估和共性研究的方法论和工具包。

若细究《规划》数十次论证研讨的背后，每一处重大修改或是存在分歧之处，都不是拘泥于某一个提法、某一项措施或者是某个数字，而是在探讨为了达到某一个目标，应该如何更好地设计实施方案、推进计划和配套的措施路线：车辆先行还是充电等基础设施先行？规模化新能源汽车运用后和电网如何协同匹配？如何处理整个交通体系的真实需求与分领域推广新能源汽车之间的关系？时间表明确的推广计划与消费者对新能源车的认知之间是否存在不协调之处？甚至包括，政府部门内部应如何分工、以及公众最关心的“禁售”燃油车的时间节点该如何设置？

退役电池怎么办？电网能否承受大规模电动车接入？

《规划》出台后，新能源车大规模发展下的退役电池污染隐患是外界最频繁提及的担忧之一。

外界的疑虑还涉及电网改造。根据《规划》，自发布起，私人使用小客车新增和更换指标中，新能源汽车占比每年新增10%左右，2020年达到约40%，力争2025年达到80%以上。中国电科院新能源所副所长刘纯曾在一次电动车研讨会上提出，只需50万辆电动车同时直流充电，就可以造成北京电网崩溃。海南当前的电网基础设施建设各区域发展不平衡、甚至仍存在一些分区域分时段停电的情况。如何抵御和消解大规模新能源汽车接入电网造成的冲击和挑战？

澎湃新闻了解到，在《规划》研究编制过程中，对上述问题都曾有过深入分析，并对后续工作进行了部署安排。

电池环节，《规划》明确提出海南会超前布局车用动力电池回收利用产业链，包括正在抓紧研究动力电池回收利用实施方案。据《海南日报》报道，动力电池梯次利用和回收已作为《海南省清洁能源汽车发展规划》研究编制重中之重的专项任务，列入发展清洁能源汽车的前提条件。

在落实生产者责任延伸制度方面，海南正在推动整车企业、动力电池企业、第三方综合利用企业协同合作，加快建立省内动力电池梯级回收利用产业体系。目前，包括探讨建设全省溯源管理平台，以及中国铁塔在内的实际参与正在推进中。

在电网改造方面，据参与《规划》制定者介绍，《规划》在研究出台过程中，联合海南电网公司进行了全面、深入的未来需求测算和供应能力的可行性评估。到2020年，海南全省新能源汽车充电需求约为130万千瓦，通过变革能源系统运行调度模式，进一步提高电力系统调峰和消纳可再生能源能力，对于全省电网负荷而言能够满足。但是到2020年以后，必须加强电源点建设和电网改造。它依托的正是海南目前正在开展的全省电网主网结构建设和城乡电网智能化升级改造工程，包括积极发展规模化分布式储能，完善新能源运行机制，加强和创新电力需求侧管理等，瞄准的是更长远的切实推动大规模可再生能源接入的技术革命和市场化购电消费改革。

根据海南电网公司向澎湃新闻提供的回应，为落实《规划》要求，海南电网公司近日启动编制充电基础设施配套电网专项规划，搭建充电基础设施服务平台，确保各车联网平台充电基础设施无障碍接入。

按照规划，充电基础设施的建设完善速度很快。海南省在2019年按计划将建设各类充电基础设施和建设充电接口40000个以上，这一数字相当于该省过去10年充电接口总量的10倍。

海南电网公司方面称，大规模充电基础设施投入运营，为配电网建设和管理带来新的机遇和挑战。

关于上述情景下的电网隐患，第三方智库机构能源与交通创新中心近日发布的《中国传统燃油汽车退出时间表研究》中也有提及。该研究称，在无序充电情形下，电动汽车将导致2020与2030年峰值负荷分别增加约62%与58%，负荷高峰时段的充电行为将会加重配电网负担。

但从电网角度来说，海南电网对澎湃新闻表示，可以通过电网智能化升级、搭建大数据平台以加强车联网平台和各方数据共通等途径来缓解电动汽车充电对电网负荷的冲击。

海南电网相关人士称，未来清洁能源汽车，特别是电动汽车将是一个可移动的用户侧储能装置，海南电网将通过深入分析电动汽车用户充电行为，结合电网调峰和新能源消纳需求，制定有序充电运行控制策略，利用市场化机制实现用户有序充电。

国家发改委能源研究所研究员刘坚在接受澎湃新闻采访时分析称，从海南规划来看，优先清洁能源化的、增长较快的主要是公交、物流等领域的运营车辆，这些车辆无论是充电场址或充电特点都有别于私家车，规律的充电行为好处是便于集中建设充电基础设施和为变压器增容，但难点在于这类运营车辆对快充和电量的要求较高，将会是海南近期马上需要解决的问题。对于私家车而言，引导有序充电行为、使电动车与电网更友好融合最简单或最现实的方式是分时峰谷电价。

针对电动汽车快速发展对配电侧管理带来的挑战，《规划》鼓励在重点区域展开探索：结合全省电网主网结构建设和城乡电网智能化升级改造工程，支持海口、三亚、洋浦等重要负荷中心和具备条件的市县、工业园区、特色小镇，创新开展清洁能源汽车与智能电网、微电网、分布式储能、多能互补的智慧能源示范项目。

对于通过动力电池提升电动汽车与电网的良性互动潜力，刘坚认为，随着动力电池性能不断提升、寿命延长，电动汽车作为一种移动式能源存续单位、与电网双向互动（电动汽车既可从电网获取电能，又可在必要时向电网放电）的经济潜力和可行性在显现，退役电池梯级利用的空间也在变大。

以中国铁塔股份有限公司为例，中国铁塔在动力电池梯级利用上有天然优势，其通信基站是梯级电池的理想应用场景。中国铁塔副总经理高步文曾表示，中国铁塔全国基站电池总量为超过40GWh，到2020年累计退役动力电池13.79GWh，中国铁塔完全可以消化这部分退役电池。如果再加上储能，中国铁塔的需求可以消化1000万辆新能源汽车（产生的退役动力电池）。

候鸟型人口特征是利是弊？

相对于其他省份，海南省的候鸟型人口特征显著，2018年进岛各类车辆达到190万辆次，且每年仍以较快速度增长，主要集中在自驾游、物流运输等领域。

这对于全岛交通清洁化的挑战不容忽视。据参与对《规划》提建议的专业机构人士介绍，这一现象也是海南省核心反映的问题之一。

对此，王白侠提供了另一种思考维度。他认为，海南进出岛车辆和候鸟人群的几个明显本地特征，如果加以合理引导，恰恰能成为海南零排放交通的一大机遇。

比如，候鸟人群在岛内生活一年约为3-4个月，他们需要的只是满足交通基本出行需求，而不是在岛内长期、固定拥有，作为重资产的汽车产品，所以结合未来共享汽车的发展，尤其是以新能源汽车作为共享汽车最好的载体，会成为海南的很大优势。

“如果说挑战，确实在燃油车进岛管控方面，会给海南这个依靠大量跨海、公路运输的省份带来冲击。尤其是从事公路运输的中重型车辆新能源车型仍然不能满足用户需求。这也是把天然气等替代燃料清洁能源汽车纳入过渡方案的核心原因，但考虑到天然气汽车在氮氧化物等排放问题，油品质量、技术路线、排放标准和实际监管都要跟上。”他表示，展望更长远的未来，《规划》也提出了动态调整的创新思路，会根据新能源汽车产品技术、交通运输结构、基础设施配套以及汽车共享化等商业模式的发展，进行及时的行动优化。

根据《规划》设计的进度表，2025年前后，海南将适时启动燃油汽车进岛管控时间表研究工作。2030年前后，分领域、分阶段对进岛燃油汽车实施管控。在重大节假日等旅游高峰期，海南将探索实行进出岛车辆新能源汽车优先制，鼓励来岛自驾旅游的绿色出行。

能源基金会中国交通项目主任龚慧明建议，针对进入海南的外岛车辆，可以考虑在全岛交通清洁能源化推动到一定程度后，在车辆使用环节增加一些特殊的排放要求，比如在城区或旅游景点试点设置超低排放区或零排放区，逐步扩散到全岛。在国际上，这种以性能为指标的控排政策较为常见。

超低排放区甚至零排放区，都属于极具创新性的交通控排举措，其中颇具最具代表性的是英国伦敦施行的政策。2019年4月8日，“史上最严”的车辆尾气超低排放区（Ultra-Low Emission Zone，ULEZ）政策在伦敦正式生效。

资料显示，伦敦是世界上交通最拥堵的城市之一，超低排放区旨在减少伦敦机动车尾气排放导致的空气污染，推动交通系统的清洁化转型。低排放区政策通过在城市特定区域内设定机动车污染物排放限值，利用经济手段推动车辆减排技术升级或车型更新。进入超低排放区的车辆需要满足更加严格的排放标准。未达到排放标准的车辆驶入超低排放区，需要缴纳不菲的罚金。

国际清洁交通委员会中国项目负责人、高级研究员何卉也提出类似观点。可以考虑通过以排放指标或环境指标为标杆设置上岛标准，只要符合标准，无论是电动车抑或非常清洁的燃油车，都可以进入海南岛内的零排放区或低排放区。再配合岛上的新能源车租赁共享，旅游岛、候鸟人群与进岛管控之间并非无法调和。

告别燃油车，中国需要怎样的时间表？

多国禁售燃油车的声音此起彼伏背景下，海南已打响国内禁售燃油车的第一枪。在更大范围空间内，告别燃油车的进程中，中国是否需要时间表、需要怎样的时间表？

接受澎湃新闻采访的业内人士均认为，国内地域辽阔、不同地区间情况错综复杂，全国一盘棋的同步走禁售燃油车并不现实。在很长一段时间内，节能与新能源汽车的各种技术路线并存是合理的。不同城市之间，在交通低碳清洁化发展和转型的过程中会呈现不同路径。

王白侠认为，应正确理解“禁燃”的真实诉求，不能为了“禁燃”而“禁燃”， “中国需不需要时间表，需要一个什么样的时间表，我想应该更多的交给各地政府去评估、研究，结合自己地区的实际情况作出选择，而不应该是全国层面的统一行动。”

何卉强调称，在讨论社会成本极大的“何时该禁燃”话题时，不要忘了，最根本的决定因素还是新能源车的市场竞争力。“因为扶持而去禁燃，这样的时间表没有意义。只有新能源车在市场中具备足够的市场竞争力，时机才真正成熟。”

“这其中有一把双刃剑，在探讨转型时，必须让社会成本最小化。”龚慧明认为，在各地实践中，禁燃若提得太快，可能对各相关领域产生意想不到的影响。若走得太慢，则可能拖慢转型后腿，“压力和动力并存之下，很考验决策者的智慧。”

龚慧明同时提出，就海南规划而言，仍有一些目前无法完全回答的问题。比如，纯电动车和氢燃料汽车在未来各自扮演什么角色？新能源车的技术和成本变化是否符合预期？都有待时间去验证。《规划》的执行需要持续地评估效果，以调整具体问题的应对举措，而能源基金会也将会支持重点研究单位与海南省一道研究解决这些问题。

“海南的探索为全国甚至全球带来的可借鉴、可复制的地方，目前来看因为规划刚印发实施，暂时还不能说有了成功的经验案例，因为后面落地的事情还有很多困难亟待解决。真正能够带来的，个人认为是一些启发的示范引领效应。”王白侠对澎湃新闻谈道。“海南告诉我们，在某些省域或地区，先行提出零排放交通甚至是‘禁售燃油车’等重要宏伟蓝图和政策措施，是可行的。但在提出之前要做好全面的可行性评估和地区的实际摸底。”

从海南规划的编制经验来看，他认为，应进行能源供需、基础设施、政府投入、政策引导、社会接受等方方面面的系统性研究。如果其他地区有意制定和海南相类似规划或工作，要清楚自己本地区适不适合、优势短板在哪、需要做哪些方面的工作、这些工作轻重缓急的路线图、上下游、横纵向的关联领域和连锁反应是否进行了全局性的研究部署等。“海南经过长时间的深入研究、精心准备，迈出了这一步，这本身就是一大成就，值得肯定。虽各地情况不同，但面临的共性问题和通用性的推进策略应该是共通的、可借鉴参考的。”

作为“禁燃”第一个试验田，海南规划的编制和未来的实践，对国家相应政策的制定也有实践意义。“从地方试点起步是中国过去发展的成功经验之一，当下正值国家2035年新能源汽车发展规划编制的窗口期，从海南的探索起步，国家可以统筹考虑地方交通零排放试点意愿、条件、经验，系统性地从顶层设计好国家层面的规划，这样将不单有利于指导地方试点工作，也将为未来20年中国交通全面零排放成功转型打下基础。交通零排放不仅贡献于空气质量的提升和应对气候变化目标的达成，还将有助于支持中国汽车产业从大国到强国的转变，并引领带动全球汽车行业的低碳和清洁化转型。”龚慧明说道。