上海论坛｜长三角深度一体化的路径

长三角深度一体化的基本思路是充分发挥市场的基础性配置作用

区域经济一体化的主动权在企业而不是政府。从国际国内经验来看，统一市场的形成，必须依靠企业的自主选择和作用，政府应该制订顺应经济发展的产业政策、财税政策、金融政策，遵循市场规律，做好各类服务平台建设，“顺其自然”地尊重企业的发展选择。

（1）建构统一的市场标准

资本合作和互联互通，基础在共同的市场体系和规则。我们建议，长三角深度一体化应与自贸区扩容紧密结合，以“长三角自贸区”为建设目标，建构跨区域的管理机构，发挥现有自贸区的溢出效应、辐射效应，让自贸区的政策、标准惠及更广大的地区，进而将三省一市的自贸区连成一片，最终形成规模大、质量高的长三角自贸区。目前可以先行试点的，是可以自由贸易账户体系复制推广至整个长三角地区，由中国人民银行上海总部负责监管，探索长三角地区境内外本外币融资、人民币跨境使用和资本跨境流动的一体化和更高的便利化。

（2）建构统一的服务平台

市场经济体制下，政府的作用发挥在于服务。我们建议，根据各地优势，成立各类专业化、跨区域的长三角共享服务平台，在法律法规、贸易和投资便利化、企业融资和合作、运输物流等方面为企业提供服务。目前可以先行试点的，是在长三角通关一体化的基础上，推进国际贸易“单一窗口”的标准化建设和互联互通，建设一体化的国际贸易“单一窗口”大平台。

（3）建构统一的数据平台

信息时代条件下，政府对经济的宏观治理往往体现在数据掌控的精准性和即时性上。我们建议，长三角深度一体化，可以从共建统一的经济社会数据平台着手，三省一市统合数据资源，形成统一的经济社会数据统计平台、发布平台和分析平台。

（4）建构统一的金融风险防范机制

市场经济的发展离不开金融的支持，长三角地区金融体系特别发达、金融活动特别活跃，金融服务深度一体化进程是市场的必然选择。建立统一的金融风险防范和预测预警机制，是基于历史经验和现实情况的必然选择，三省一市已经有很多地方建立起类似的平台，亟需统筹形成互联互通的机制，以保障长三角深度一体化的金融安全。具体做法如建立长三角地区银行业机构风险评价指标体系，建立《长三角地区金融稳定报告》等风险信息公布制度，建立应对金融市场突发事件的快速反应机制和处置预案等。

长三角深度一体化的根本保障在于行政管理体制变革与创新

从历史来看，即使区域一体化是市场的内在需求，但政府的作用依然不可或缺，有时甚至是决定性的。长三角一体化上升为国家战略后，从中央到地方、从宏观到微观、从长期到短期，都应有相应的制度设计。各级政府要坚持稳中求进，坚持问题导向，把《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》确定的各项任务分解落实，明确责任主体，增强一体化意识，加强各领域互动合作。建议设置长三角一体化基金，政府、企业等机构合力，扎实推进长三角一体化发展。

在形成机制方面，按照“股权分摊、责任平摊、市场运营、优化配置”的原则，由各省入股设置并委派专人管理，引入国资平台、大型民企、国家级开发机构等，形成合力，并保障监督。在基金运作方面则是以母基金撬动更多国内外长期机构投资者设立各专项投资基金，如基础设施发展基金、产业发展基金、科创基金等，以产业或功能导向，来配置资金和资源，遵循市场规律，实现整个区域的资源优化配置。从长远来看，可以在长三角一体化基金框架下，探索地方政府间财政收支分享分摊的合理体制机制安排，尝试构建长三角政府间横向转移支付机制，力争为我国经济发展水平有差异的地区实现均衡的高质量发展提供成功经验。

长三角深度一体化的主要抓手是市场主导的产业自然集聚和分工，推动科技创新与产业升级的融合，生态经济与工业经济的融合

（1）推动产业集聚和分工

长江三角洲各地要素禀赋不同、已有产业集聚不同，继而形成的分工不同。如上海人才集聚，融资环境好，形成了一批中小科创企业；但我们调研发现由于上海建设用地稀缺、人工成本较高，或者产业在上海集聚度不高，这些中小科创企业在规模化产业化时需要去江浙，逐步形成了服务与研发在上海、制造在江浙的资源互补形态。在这一方面，三省一市要需要做好引导和协调工作，建立跨地区的产业沟通平台，帮助企业与长三角各地方政府接洽，如举办长三角产业投资论坛，给政府招商引资搭建平台，同时，要注意统筹协调，梳理各自优势，避免重复竞争。

（2）生态经济与工业经济的融合

不搞大开发、共抓大保护，是习总书记对包括长三角三省一市在内的长江经济带沿线提出的总要求。这对长三角一体化经济发展模式提出了明确的目标——这也可能成为长三角经济发展模式的最本质特征：即用产业创新推动新兴制造业高质量发展，把握世界先进制造业的价值链高端，发展附加价值高收益大的环节，从而根本上改变发展方式，践行绿色发展理念。

三省一市要优化产业布局，共建严格环境准入、治理协调机制，严格控制和治理长三角水污染，划出开发利用红线，生态环境优先和不搞大开发，集中规范布局重化工业产业园，避免低水平重复建设，改变沿江重化工业分散布局、污染转移和环境风险聚集难以管控的局面。建立全覆盖生态环境风险预警，大幅度降低生态环境风险。同时，建立高水平的长三角城市群生态环境监测网络，联手严防突发生态与环境重大事件。

科技创新一体化是长三角生态环境治理一体化的根本途径。我们要通过推动产业结构升级、强化区域合作关系、诱导企业创新等多种市场一体化路径，影响长三角区域要素资源配置，整合三省一市相关产业发展政策，鼓励新技术产生。如建立区域内新能源汽车产业的共同标准，制定鼓励新能源汽车在区域内的优惠政策；加强长三角核心技术的联合攻关，发挥区域内高校、科研院所的技术力量，共同开发新能源相关技术等。

（3）瞄准若干前沿领域，打造核心产业集群

一是着力打造以人工智能为核心的智能产业生态圈。我们建议，以沪嘉苏的铁三角为智能产业先导基地、六大走廊为智能产业辐射区、杭州湾和通州湾为智能经济发展区的机器智能产业集群。通过实施“技术-产业-资本”一体化、“高校-企业-政府”一体化的三螺旋创业体制，民间和政府形成合力。让机器智能产业成为拉动中国新经济的引擎，到2025年，形成六条走廊智能产业带、八大智能产业集聚区，成为长三角的重要的经济增长极。

二是着力打造微电子产业集聚区。长三角是中国集成电路企业最聚集、产业链最完整和技术力量最强的地区,引领我国集成电路研发与产业发展具有得天独厚的优势。但我国集成电路产业人才总量不足、领军人才缺乏、人才结构不合理，并且急缺具备工程实践能力、能够解决工程应用问题的工程型、创新型人才。我们建议，利用长三角一体化契机，联合长三角地区IC龙头企业，深化创新人才培养模式改革，引领集成电路人才培养、技术创新和企业孵化，全面提升产业急需人才培养、科学研究和公共基地产业支撑能力。联合长三角电子学科优势的高等学校，形成联盟，打造全球微电子学科的学术研究和人才培养的高地。

三是打造健康科技集群。基于长三角坚实的健康科研和生物医药基础，加强医学研究联合攻关，打破机构限制和管理壁垒，推动优势研究力量的整合和集中，协同开展高质量多中心临床研究、联合突破关键技术等；聚焦高发病率、高患病率、高致残率和高死亡率的重大疾病，开展符合国际规范的多中心临床研究，建立高质量的临床研究数据库，形成一批规范化可推广的临床指南、标准或专家共识。推动公立、民营医院与医药科技园区、医药企业合作，建设创新药品、医疗器械示范应用基地和培训中心，形成“示范应用-临床评价-技术创新-辐射推广”的良性循环；完善健康科技成果转移转化机制，利用一体化契机下放高校和科研院所健康科技成果的使用权、处置权、收益权，争取支持科技成果转移转化的普惠税制等在一体化示范区先行先试；促进健康科技中介服务集群化发展，重点支持和大力发展健康研究开发、技术转移、检验检测认证、创业孵化、知识产权、科技咨询、科技金融等专业科技服务和综合科技服务；在示范区建设涵盖生命医学研究、开发、制造、服务的科研院所、企业、医疗机构、产业园区、行业协会等组成的科技园区，探索打造以基础研究、临床应用研究、成果转化研究链为主线的医学协同创新集群，加强集群内部各科研机构协同合作，同时形成各创新集群间的跨学科合作机制；积极吸纳医药协会、医药产业集群的优质资源和高质量科技研发人员进入集群，构建与强化协作创新机制，完成区域内健康医学学科与产业发展的“大协同”。

长三角深度一体化的基本前提是人民获得感的不断提升

（1）从顶层设计入手，建立起有利于实现社保一体化的成本共担、利益共享的协调和补偿机制

从政策设计层面有效推进区域社保一体化，可以借鉴欧盟一体化经验，通过“养老权益累计+待遇分段发放”方案进行养老保险制度上的改革创新。在不改变现有养老保险统筹层次的条件下，将劳动者在各工作地的养老保险权益累积计算。流动人口在转移本人养老保险时，可以考虑逐步将个人账户和统筹账户分开，个人账户随人转移，统筹部分在原工作地保存记录。待参保人员达到法定退休年龄后，各地根据参保人员的参保记录，以集中或分散方式向其支付养老保险待遇。此方案能使劳动者在不同时期形成的养老保险权益都能得到承认，减少流动人口养老保险权益的损失，同时不影响当地政府养老保险制度的根本利益，可以规避各转入转出地因自身利益设置的转接障碍，有效化解养老保险关系转移接续的利益冲突。

（2）根据长三角区域各地老龄化的严峻性程度和所处阶段不同的实际，推动养老区域融合发展

一是整合长三角地区养老资源，形成多元化、多层次的养老保障体系。是对长三角地区现有养老资源进行全面梳理，二是对现有养老资源进行系统整合，从地域、服务对象、服务需求、文化层次等方面区分出不同老龄群体的不同养老需求，对养老资源进行有针对性的统一布局与调整。二是建立长三角区域养老信息化平台，运用大数据、云计算等技术手段为养老一体化提供数据支撑，为差异化的养老需提供精准、高效率和高质量的服务。三是不断加强政策协同，引导三地有关部门协调联动，梳理、修改和调整相关政策以确保养老一体化的顺利推进。在养老项目、资金、资源配备及相关软硬件建设上的支持作用，吸引更多社会力量投入养老事业发展。四是养老产业发展的区域标准。首先，统一养老服务行业标准，包括准入标准、养老产品标准化、养老服务职业化、养老护理标准化等。这不仅能促进养老产业的健康、良性发展，而且还能为老年人在考虑异地养老时提供更多的选择。其次，建立老服务人才合作培养机制。根据长三角各地区的资源禀赋，建议上海凭借其教育资源优势重点培养高端养老服务管理人才，江浙地区结合其职业教育资源大力培育和储备养老护理人才，安徽以输送养老服务人力资源为主。

（3） 长三角一体化发展会对现有医疗服务与保障体系提出挑战，可以积极稳妥地探索新模式

一是实现电子病例与健康档案的共建共享。对于一体化区域内人口建立统一电子病例与健康档案就尤为重要，这在信息化支撑下将有望实现。二是加快区域医疗保险管理的互联互通。医疗保险的属地化管理模式是当前跨区域就诊的主障碍，而对于该种管理模式的突破面临着极大的阻力，但是并不妨碍进行新模式的探索，比如为部分频繁流动的商务人群建立“长三角医保基金”。三是构建横向区域协同与纵向分级诊疗体系。加强以家庭医生的签约服务是推进基层首诊、急慢分治、上下联动的有序有效分级诊疗的重要抓手，借助人工职能与大数据对差异化的诊疗需求进行精准识别，进而为患者提供优化的医疗资源匹配建议。四是完善政府托底下的市场准入与监管机制。医疗资源的挤压与服务供给的不足在很大程度上可以通过市场来解决。市场资本的进入本身是对于医疗需求多元化的回应。而政府在托底的基础上，应当扶持龙头企业的发展、完善市场准入与监管机制。

（4）积极配合推进铁路、公路、港口、机场、信息等基础设施建设，推进区域资源优化配置，构建设施互联互通、管理协同合作、服务共享共赢的现代化基础设施体系。

从航空来说，依托浦东国际机场卫星厅建设和第三航站楼筹建，进一步提升浦东国际机场作为枢纽型机场的服务能级，拓展浦东机场面向长三角、面向全球的辐射功能。参与建立长三角区域机场常态化多层次交流机制，在航班备降、应急救援、信息共享等方面加大合作力度，协力打造长三角世界级机场群。

就铁路而言，依托沪通铁路及上海东站枢纽建设，建立浦东机场、外高桥港区、洋山港区构建空铁联运、海铁联运新格局。支持洋山港、外高桥港与长三角港口的联合运输、江海联运等领域合作。

就轨交和路政而言，优化完善市域轨道交通网络，加快建设虹桥-浦东机场联络线，实现“两场三站”重大对外交通基础设施间的互联互通，提升城市整体服务水平和对外辐射能力。促进长三角地区构建高速公路网、城际轨道网、内河航运网等复式快速通道与多式联运体系。以打造高效便捷的区域集疏运体系为目标，建设外高桥、临港集卡服务中心，推进港区、机场区域、铁路枢纽等地区的配套路网建设。

在交通领域可以探索几方面机制创新。一是建立区域交通建设与运营投融资平台，遵循权责利一致原则，由三省一市按照各自需求和经济实力协商出资比例。鼓励在沪金融机构设计定向类金融产品，充分发挥市场机制，引导市场资金进入，共享政策红利和发展果实。二是以沪通铁路等跨行政区域重大工程为试点，研究区域TOD开发模式。组建统一动迁、收储、投资、建设、周边开发的联合公司，尝试异地动迁安置、占用农地指标异地平衡、建设用地指标区域协调、补偿开发土地指标区域分配等办法，充分运用长三角腹地广阔的优势，有重点、有梯度的做好大交通建设。

（5）在生态服务方面，以安全的水源地和生态空间的维护为共同目标，明确各方的责任义务，共同保护，共同享用

总体而言，在环境治理体制机制上要推动一体化，统一制度内容和执法标准，建立区域内统一的生态环境治理机构，实现统一行动、统一监管和统一管理。要建立长江流域和长三角生态环境保护联动机制，率先在三角洲城市群之间建立跨行政区生态环境审计和问责制。

具体来看，一是划定长三角地区共同水源地，形成费用分摊机制，共同保护；二是以环太湖区域生态修复和长江口水生态修复为核心，和谐江湖关系，优化岸线利用，聚焦生境保护与修复，统一排放标准，实现联防联控；三是重点加强交界区域森林、湿地生态系统保护，对于长三角区域内经济相对落后的区域，要严格进行生态保护，可以考虑探讨区域内的生态补偿制度；四是进一步处理好长三角城市群发展与长江大保护之间的关系。要科学认清长江是长三角城市群命脉，长江三角洲是长江有效保护的关键地区之一。在流域尺度上要协调好长江大保护与长三角城市群的关系，承担起大保护的责任。在长三角范围内，按照长三角自然特征及各城市的经济社会功能，优化与调整好国土利用格局；划定一体化的生态红线，留足一体化的生态空间。同时，强化省际统筹、区内外与城市间联动，严守生态保护红线，确保生态保护红线面积不减少、性质不改变、生态功能不降低。五是联合建设自然保护地网络体系和加大环境保护联动的力度。对长三角自然保护地网络体系进行科学规划与同步建设；增强自然保护地的生态产品供给能力；实施跨行政区域的重大生态修复工程，特别是河流、湖泊和滩涂湿地生态系统的水生态、水环境和水管理；重点解决在长三角城市群有共性的损害群众健康的环境问题，确保民众利益，如自来水质量、大气污染和食品安全等。

长三角深度一体化不要忽视城乡一体化

长三角三省一市，某种程度上来说城市化程度相对较高，但仍然有广大的乡村地区，也有数量不少的贫困地区。长三角深度一体化不仅仅是推动大都市圈的形成，还包含了“精准扶贫”“乡村振兴”的内容。在各类规划和行动中，我们要主动把相关内容纳入进来，推动对贫困乡村的对口帮扶，在形成统一市场过程中要推动这些贫困地区的脱贫致富，这也是一项极其重要而容易被忽视的工作。