江苏省委机关报刊文提出：南京要有超越行政区的担当

中国的城镇化率已逼近60%，城市群已经成为推动城镇化的主体形态。如何发挥城市群中心城市的影响力和辐射力，带动大中小城市和小城镇，促进区域协调发展成为各界关注的焦点。与中心城市战略不谋而合的是：近几年，“首位度”已经成为不少地方出台促进中心城市发展的热门词汇。

例如，江苏省今年的《政府工作报告》提出“提升南京省会城市功能和中心城市首位度”。一段时间以来，南京如何提高城市首位度成为学界、坊间讨论的热点。

澎湃新闻记者注意到，江苏省委机关报《新华日报》5月20日就在21版刊发长文《重读“首位度”：南京发力中心城市影响力》，从多个方面论述了南京提升首位度的责任和担当，作者沈迟系国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任、教授级高级城市规划师。

这也是今年2月交汇点新闻客户端刊文《不走捷径，南京向新发展理念要首位度》以及《新华日报》刊文《从“你们南京”走向“我们南京”》之后，江苏媒体又一次聚焦南京的城市首位度问题。

5月20日文章开篇就提出了“城市扩容≠提升首位度”的概念，“我们要厘清对首位度的几大认识误区。一是认为首位度高经济发展水平就高……还有一种认识，是认为扩大城市行政区范围就能提高首位度。”

文章表示：“计算首位度，统计的是中心城区的常住人口，而不是行政区范围的总人口。行政区范围扩大，中心城区的规模并不能因此变大（除非扩大的范围内已经有城市建设区和现状中心城区连成一片），扩大行政区范围并不必然能提高首位度。”

澎湃新闻记者注意到，这里提到的“扩大行政区范围并不必然能提高首位度”说法，今年2月南京市委书记张敬华也曾提到过。据交汇点新闻客户端当时报道：2月11日，春节后上班第一天，南京市委市政府召开全市对标找差创新实干推动高质量发展推进大会，江苏省委常委、南京市委书记张敬华在谈到城市首位度时指出，不能简单地、单纯地以地域面积扩大谋求总量的首位度，而是要更加注重以新发展理念实践推动高质量发展的首位度。

去年年底，山东莱芜市并入济南的消息引发全国关注，省会城市首位度成为社会热议话题。济南和南京，在省会城市首位度排名中长期处于倒数，济南通过行政区划调整提升整体实力，南京何去何从？

张敬华的这一表态显然为南京提升首位度提供了不一样的思考方向。

此次《新华日报》文章的分析，也呼应了这一说法。《新华日报》5月20日的文章在第二部分提出“‘首位度’不要陷于城市之争”，也可以看作这一思路的延续。

文章例举：“国内许多城市提出了诸多提高城市首位度的措施。例如：上海提出立足‘五个中心’；深圳把2018年、2019年都确立为‘城市质量提升年’；杭州着力于城市品质、发展质量提升首位度。”

据此，文章认为：假如以上中心城市提高“首位度”的措施得到落实，也并不能保证其“首位度”一定能够提高。因为计算首位度，除了分子，还有第二位城市这个分母。谁都不可能也不应该要求或者人为地抑制第二位城市又快又好的发展。但上述城市通过不懈努力提高城市的影响力、辐射力，使城市在区域中人口、经济等比重进一步增加是肯定的，从这个角度讲，这些首位城市提高的是“中心度”。“中心度”是指首位城市在区域中各类要素所占的比例，这比“首位度”更能反映城市的“龙头带动”和“辐射”作用。

此前，国务院关于南京市城市总体规划的批复中明确指出：“南京是江苏省省会，东部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，全国重要的科研教育基地和综合交通枢纽。”《新华日报》文章也表示：行政区经济是我国的特色，以省为单元调配资源，提供生产性和生活性公共服务，省会城市（省的首位城市）率先发展引领全省是其应有的责任和担当。

文章还透露：如何进一步提高省会城市功能和中心城市首位度，南京已形成比较完备的战略部署。据《新华日报》报道，南京市委市政府落实省委部署要求，以对标找差为路径，以改革创新为动力，提出了一系列提升“首位度”的战略措施。一是探索动能转换新模式。以建设创新名城为主线，以组建新型研发机构为重点，以营造一流创新生态为支撑，提升创新首位度。二是探索转型升级新模式。聚力发展主导产业，聚力优化产业布局，聚力打造产业集群，提升产业首位度。三是探索城市发展新模式。提升综合承载功能，提升交通枢纽能级，提升城市治理能力，提升文化建设水平，提升功能首位度。四是探索绿色发展新模式。以最严标准抓保护，以最大决心抓治理，以最实举措抓整改，提升生态首位度。五是探索区域融合新模式。全面提高城市开放度，全面提高城市融合度，全面提高城市知名度，提升开放首位度。

值得注意的是，《新华日报》的这篇文章专门提到了“调整人才引进政策和户籍准入制度既是城市竞争力的储备，也是中心城市的担当”。

在这方面，文章建议：“尽管2018年南京因为政策调整和消化前期积累的原因，人口增加稍快，但7年间常住人口增加32.74万人，平均每年增加4.68万人，速度偏慢。建议南京进一步放开落户门槛，仅仅以居住时间作为唯一标准，并且居住时间要求也不能太长。”

另外，文章还建议：“至于高学历人才安居与鼓励青年创业，由于南京政策推出时间不长，影响尚未凸显，且由于杭州与上海的分流，目前在抢人大战中不占明显优势。南京人才政策要考虑不同年龄层次、不同学历层次人群的需求。犹如切奶油蛋糕，一定是竖着往下切，各层都有，不能只切掉上面的奶油，扔掉下面的蛋糕。在照顾高端人才的同时，应该增加对普通创业就业者、技术工人等不同层级落户人群的补贴。”

在文章的最后一部分，作者提出了“南京要有超越行政区的担当”。

作者认为：“通过人口的稳定迁移，增加或减少人口而不是靠增加落后地区GDP的比重，使不同地区的人均GDP和人均收入趋于接近，这才是解决不平衡发展的根本之道，也是南京作为发达地区中心城市的担当。”

作者建议：“还要进一步加强和发挥中心城市的高能级服务功能和对周边地区的辐射带动作用。南京在开放度、融合度、交通枢纽建设等方面都有新部署，但仍有提升空间。”

一是要大幅度提升高能级的服务水平。培育自己的企业做大做强，会不会担心企业发展到一定程度以后把总部搬到北京上海？要留住这些企业，南京在生产性服务业和生活环境、营商环境营造方面还有哪些不足？这些方面对标国际一流、对标国内先进还有哪些需要提升？要提高南京的国际化程度，融入全球城市网络体系。

二是要制定产业转移辐射、腾笼换鸟的政策和路径图。南京的重型工业一直占有较大比重，是转移辐射还是转型提升？产业集群如何在都市圈分工？如何在都市区核心区营造创新空间的同时，在外围特色小镇营造新的低成本创新空间？南京的生产性服务业如何实现对区域的带动和服务？要引导都市圈产业集群在人才资源、生产资料、生产过程、共享市场的全方位协作，降低合作成本，提高合作效率。

三是牵头制定都市圈市场主体与行政主体以及不同行政主体之间的利益共享共赢的系列政策，实现行政区个体利益最大化与都市圈整体利益最大化的同步推进，这是都市圈经济与行政区经济协调融合的基础与核心。

文末，作者这样总结南京的“首位度”提升问题：“以高质量发展提升南京首位城市的影响力，这既是南京作为省会城市的担当，也是南京服务国家宏观战略促进长三角城市群一体化发展的历史使命。”