刘闯：PPP模式与环保产业发展

作者：刘闯，吉林大学行政学院博士研究生

摘要

我国环保产业发展很快，投资额增长迅速。随着我国经济步入新常态，国家财政收入放缓、财政支出压力巨大。在此背景下，PPP模式成为解决环保产业发展困境的有效途径。PPP模式在环保产业的应用有着广阔的空间和市场前景。根据对环保产业、PPP模式的理论和实践分析，提出我国发展环保产业PPP模式应用的可行性、必要性及其意义，推动PPP模式在首都环保产业健康发展中发挥重要作用。

　　随着我国经济的持续快速发展，日益严峻的环境问题催生了环保产业的勃兴。近十年来，我国节能环保产业一直保持10%以上的增长率。“十三五”期间，环保产业总投资有望超过17万亿元，国家对环境保护的重视程度也越来越高。我国经济步入新常态，国家财政收入放缓、财政支出压力巨大。在此背景下，PPP(Public-Private Partnership，政府和社会资本合作)模式成为解决环保产业发展困境的有效途径，受到政府和社会资本的青睐。PPP模式在环保产业的应用有着广阔的空间和前景，但仍存在很多的问题，环境治理投入量大、时间长、回报率低，暴露出环保PPP项目落地难，很多项目运行不理想，甚至出现了失败的案例，给社会带来了巨大的损失。根据国务院《关于政府购买服务的指导意见》，污水处理、垃圾无害处理、环境综合治理等环保产业是重点发展方向。2017年7月1日，财政部、住建部、农业部、环保部印发《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（以下简称《通知》）。这标志着在污水和垃圾处理领域全面实施PPP模式。面对“来势汹涌”的PPP模式，有必要对其在环保产业中的应用情况进行分析，对应用中出现的问题进行研究，提出解决问题的对策，应对促进环保产业结构升级，更好推动首都经济发展。

　　PPP模式在环保产业应用的可行性

　　政策带来新商机。国民经济的快速发展，同时带来了巨大的环境压力。随着生活水平的逐步提高，人民对于环境质量改善方面的要求越来越高，如何通过更好的方式推动绿色经济的发展就成为各地政府必须要解决的首要问题之一。党的十八大提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。有关部委连续发布了一系列行政法规、政府规章和规范性文件，掀起了新一轮PPP项目发展浪潮。据财政部PPP中心统计：截至2016年12月末，入库项目11260个，投资额13.5万亿元。

　　环保PPP模式经验丰富。20世纪80年代中期，PPP模式正式引入中国。30多年来，PPP在中国先后历了探索、试点、推广三个阶段，中央及地方政府在PPP规范化、专业化及本土化方面积极探索，为PPP的规范化发展奠定了初步的理论和实践基础。可以说，中国已经形成了自己独特的PPP治理模式和经验。以北京市丰台区建筑垃圾处理项目为例，据统计北京市的砂石骨料年需求量约1亿吨，市场缺口40%，而另一方面，建筑垃圾却成为很多地区的困扰因素。在这种背景下，丰台区建筑垃圾项目应用PPP模式引入社会资本，把建筑垃圾转化为骨料，进行市场化运营，变废为宝，满足市场需求。目前，我国将PPP模式应用到环保产业项目中，取得不错的成效，也获得很多成功经验。这进一步说明在环保产业中采用PPP模式，会成为未来的主流项目实施方式。

　　PPP模式在环保产业应用的必要性

　　环保产业尚处于发展初期。环保产业是近年来逐渐兴起的一个新兴行业，与传统经济产业有一定区别。环保产业与国民经济的39个大行业有很多联系，与很多纵向门类建立了不可分割的关系。同时，它还是一种十分典型的横向体系，具有非常明确的政策驱动性、经济周期性、资金密集性、社会公益性和技术导向性等特性。环保产业属于技术密集性产业，在技术层面有相对成熟的专业标准。当前，我国环保产业尚处于技术力量不足、服务公众水平不高、亟须技术创新的发展阶段。通过PPP模式逐步引入更多社会资本，可以弥补社会资本所拥有的专业技术以及管理经验的不足，有效促进环保产业的跨越式发展。

　　解决资金和效率问题。国际经验显示，当治理环境污染的投资占GDP 的比例达 1%—1.5%时，可控制环境恶化的趋势；当该比例达到 2%—3%时，环境质量可有所改善。20世纪 70年代，西方发达国家环境保护投资占GDP的比例已达到2%。当前，我国环保投资额占GDP的比例只达到1.5%—2%，这远远不能满足我国经济社会发展所面临的严峻环境生态问题。《全国城市生态保护与建设规划》(2015年—2020年)提出，到2020 年，我国环保投资占GDP 的比例不低于3.5%。现阶段，污染治理重建设、轻管理，设施运行达标率较低，资金使用效率低下的现象依然存在。以污染处置设施的实际运转情况为例，有1/3的项目已经开始运转，确实取得了很好的效果；有1/3项目处于半运转状态，而另外1/3则基本上被闲置不用，这必然造成环保投资的极大浪费，不能有效发挥其在污染治理中的作用。

　　市场化竞争程度不高。从市场主体的分布看，大型国有企业在资金、技术、服务网络等方面占据着绝对优势，是我国节能环保产业的主体。但客观上也挤压了中小企业的市场生存空间。由于环保投资利益协调机制不完善，社会资本进入该领域的动力明显不足。市场不规范，地方保护，以及低价低质等恶性竞争现象屡禁不止，这导致部分社会资本对环保产业缺乏投资信心。

　　革新能力不足，国际竞争能力不强。当前，以企业为主体的环保技术创新体系不完善，产学研结合不紧密，技术开发投入严重不足。环保企业小而散，缺乏核心技术，缺乏有竞争力的跨国公司，国际竞争能力不强。以建筑垃圾处理为例，国内企业基本停留在将建筑垃圾变为骨料、混凝土的常规处理阶段，对于美国的微波技术、德国的干馏垃圾燃烧处理工艺，尚未达到国际水平。

　　PPP模式对首都环保产业的启示

　　提供社会化的资金解决方案。在传统模式上，政府是公共物品和服务的提供者。PPP模式则通过吸引社会资本参与公共物品和服务，使政府获得更多资金和技术支持。社会资本可以运用多种融资方式，为环保设施筹集资金，从而解决环保产业资金短缺的问题。社会资本与政府可发挥各自优势，弥补对方不足。在对环保产业项目进行识别并进行可行性研究过程中，需要各个方面的共同参与。这可以对项目实施的可行性，在技术和经济方面进行充分论证，进一步缩短工作周期，取得可预期的实施效果。在项目进入投融资阶段以及后期建设、运营过程中的共同参与，可以有效降低融资难度，提高项目成功概率；可以提高项目在设计和施工方面的创新动力，推动管理革新，进一步提高项目的实施效率，也有利于继续降低成本。仍以前述丰台区建筑垃圾项目为例，如果按照传统模式，一期工程预算总投资的7.5亿元由政府全部出资，而收益为零。通过PPP模式引入社会资本，委托项目运营30年，采用“生产者付费”+“自行获取资源化再生产品收入”模式，节省了政府投入，充分发挥了财政资金的杠杆作用。

　　促进社会良性竞争。公私合作模式超越了以往政府对公共事业领域的垄断经营。当市场主体参与环保产业建设与产品服务提供过程，社会资本就获得了实质意义上的选择机会，有利于推进社会良性竞争，优化项目实施中的各类风险负担。

　　促进环保产业跨越式发展。环保产业普遍技术门槛较高，面对我国环保产业技术力量不足、服务水平不高等困境，PPP模式可引进社会资本的专业技术和先进管理经验，进而提高其服务质量和效率。投资主体的多元化，将促使政府从过去公共服务的提供者变成监管者的角色，更有利于减轻政府负担、发挥政府作用。PPP模式不仅能有效解决环保产业资金投入不足问题，还可以保证产品质量，促进环保产业公共产品和服务的有效供给。需要说明的是，环保PPP项目大都耗资巨大，周期长，其间可能产生许多不确定因素和很多过程中的困难。政府应从投融资、政府付费、收益补贴、保证担保等方面建立多元化的激励机制，协助解决PPP模式在环保产业应用中出现的问题，吸引更多社会资本参与到PPP模式中来，确保社会资本更好地履行环保PPP项目合同，满足其预期收益，使社会资本在实现自身盈利的同时提供优质的社会公共服务。

　　优化营商环境。“我们正走向一个‘公共产品’和‘外部效应’无所不在的世界，国家的作用将越来越突出。因此，国家需要全面重新考虑用什么样的组织机制来实现需求与收益的有效和公平”。促进环保产业发展，是首都高质量发展的必然选择。今后，北京应以环保产业为突破口，研究探索和完善PPP模式的相关工作机制。PPP模式不应将其作为单一的融资工具，而应从全面深化改革的高度，充分认识PPP模式对于推动国家治理能力现代化、深化供给侧结构性改革、激发经济发展动能的重要意义，并将其作为本地区稳增长、调结构、惠民生的重要抓手。

本文发表于《前线》杂志2019年第4期，转载请注明来源