检察机关宜谨慎提起涉税行政公益诉讼

2018年底，中国法学会财税法学研究会等单位评选出首届十大年度影响力税务司法审判案例，甘肃省兰州市城关区人民检察院起诉国家税务总局兰州市税务局不履行法定职责行政公益诉讼案入选。

据中国裁判文书网公布，兰州市城关区人民检察院（以下简称“区检察院”）于2018年3月5日，向兰州铁路运输法院提起行政公益诉讼，起诉被告国家税务总局兰州市税务局不履行法定职责，请求：1.依法确认被告兰州市税务局的行政不作为行为违法；2.依法判令兰州市税务局依法行使行政管理职权，对第三人恒基公司欠缴的税款依法予以追缴。

公益诉讼人城关区检察院诉称：恒基公司的主管税务机关为原甘肃省兰州市地方税务局房地产建筑安装业税收征收管理分局，1999年，恒基公司开发“恒基大厦”项目，自2001年开始对外销售，截至2007年该公司共计完成销售收入42421763.00元，该公司应当上缴营业税2121088.15元，从恒基公司账面反映该公司已上缴营业税404258.77元，尚有1716829.28元营业税未缴纳。根据《税收征收管理法》第三十二条、第六十四条、第六十五条、第六十八条、第六十九条之规定，被告作为负有监督管理职责的主税机关，在收到检察建议后，未依法追缴恒基公司欠缴的1716829.28元营业税税款。上述数据主要由金诚信税务公司出具的鉴定报告确认。

被告称：被告已依法履行了征管职责，恒基公司未依法足额缴纳税款是其自身违法行为造成的，受托代征税款的房产交易中心也存在未缴税即办证的过失；2017年4月7日，区检察院发出检察建议后，原市地税局采取了多种措施查询，该公司于2012年2月7日吊销营业执照，未查到公司财产信息；税务机关是征税主体，代表国家依法履行税收征管职责，税收的开征、补税由税务机关依法执行，金诚信税务公司出具鉴定报告确认恒基公司尚欠1716829.28元营业税款未缴纳，不能代替税务机关依法对恒基公司核定营业税额。诉讼过程中，鉴于恒基公司无法提供原始账本、记账凭证、销售合同及相关资料，被告对恒基公司开发销售的涉案房产依法核定销售收入为42466604.00元，应缴纳营业税款2123330.20元；自1997年至2009年，恒基公司申报缴纳营业税款计682678.51元，应补缴营业税款1440651.69元，该公司承诺在2018年8月30日前缴清税款。

法院支持了区检察院的诉讼请求，判决被告败诉，责令被告税务局履行法定职责，在判决生效之日起90日内将第三人欠缴的税款追缴到位。

区检察院积极维护国家利益的出发点是好的，值得肯定。但在该案的办理过程中，区检察院的行为涉嫌存在以下违法之处：

1.超越法定职权。根据《税收征管法》相关的规定，税务机关是征税主体，代表国家依法履行税收征管职责，税收的开征、补税由税务机关依法执行，区检察院以金诚信税务公司出具的鉴定报告确认恒基公司尚欠1716829.28元营业税款，不符合法律规定。

2.未依法保障纳税人的陈述申辩权。税收执法有严格的程序性规定，在征税过程中保障相对人的陈述申辩权既是法律的明文规定，又是保证案件办理质量的前提，但区检察院认定恒基公司尚欠1716829.28元营业税款并未保障其陈述申辩权，程序违法。

3.违反了征管法有关追征期限的规定。本案未定性偷税，区检察院却对恒基公司十几年前的税款进行追征，不符合法律规定的精神。

4.被告认定似有问题。原兰州市地方税务局房地产建筑安装业税收征收管理分局为兰州市税务局的下属单位，负责对恒基公司的税收征收管理工作，但区检察院却直接起诉不具备税收征收管理职能的兰州市税务局，存在被告认定错误的可能。

兰州铁路运输法院的判决也存在以下问题：

1.其认定区检察院的诉讼请求成立，予以支持，但又否定了区检察院认定的欠税金额，支持了被告在诉讼过程中的核定金额，逻辑混乱。

2.其责令被告履行法定职责，在判决生效之日起90日内将第三人欠缴的税款追缴到位，鉴于恒基公司基本已无财产可供执行，该判项缺乏常识、不符合税收执法的规律。

类似存在瑕疵的涉税行政公益诉讼，还有号称全国第一例对税务行政机关提起公益诉讼案件的合肥市包河区检察院诉合肥市国税局怠于履行职责案。合肥市包河区检察院在履行职责中发现，六家企业和个人让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的增值税发票。案发后，部分企业和个人居然向并无税款征收职权的检察机关补缴了税款，令人费解。

一个有影响力的涉税公益诉讼案的错误判决，对纳税人合法权益的负面影响极大，也严重干扰了正常的税收征管秩序。但令人困惑的是，从历史数据看，检察机关只要提起行政公益诉讼，就基本会胜诉。据统计，自2015年7月至2017年5月，全国各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件、提起诉讼案件934件。诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法4358件，相关社会组织提起诉讼34件。提起诉讼案件中，法院判决结案222件，全部支持检察机关的诉讼请求。也就是说，凡是被提起公益诉讼的，行政机关基本败诉。

为了进一步促进检察机关开展涉税行政公益诉讼工作，提高案件办理的质量，我认为应做好以下三点：

第一，检察机关应坚持司法谦抑的立场。

《行政诉讼法》第二十五条第四款，以及《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》都规定：检察院应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责；行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。因此，检察机关首先要依法行使权力，在提出检察建议后，充分听取税务机关的意见，学习涉税相关知识，有了充足把握后再正式提起公益诉讼。鉴于税法体系的庞杂及部分涉税案件对社会稳定的影响，税务机关对案件的处理无疑是专业及可信赖的，检察机关应予以充分尊重，不宜轻易认定税务机关不依法履职或者违法履职。只有在收集到充分的法律及事实依据，且经过诉前程序，税务机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关才可以提起行政公益诉讼。

第二，税务机关应依法应对涉税行政公益诉讼案件。

税务机关在接到检察机关送达的检察建议后，应高度重视，迅速组织专业部门研究应对，并在规定的时限内及时作出回复。对工作中确实存在不依法履职或者违法履职的，应迅速整改，避免检察机关提起行政公益诉讼；对因客观情况难以在短期内整改的，例如企业经济困难无法及时缴纳税款、滞纳金，也应和检察机关做好沟通，避免被错误提起公益诉讼及被错误追究相关人员的渎职责任。

第三，立法时应注重相关法律间的衔接。

建议修订《税收征管法》时，明确税务机关在税收征管方面的专业性与权威性，给外部监督设置一定门槛，以便于更好地保护纳税人的合法权益及正常的征管秩序；同时，适应还责于纳税人的立法趋势，强调纳税人对其纳税申报的真实性、合法性及完整性负责，明确税务机关及税收执法人员的权力与责任边界，增加保障税收执法人员合法权利的条款。全国人大有关部门宜更多地发挥统筹、协调的功能，在横向比较的基础上，采取有效措施解决《税收征管法》与其他法律的衔接问题。

（作者张学干为国家税务总局广州市税务局公职律师）