讲座︱陈肖寒：清代察哈尔都统的职能演变

2019年4月11日，北京大学历史学系博士，社会科学文献出版社编辑陈肖寒在北京大学主讲清代察哈尔都统的职能演变，本次讲座系北京大学社会学系“边疆与民族”青年学者讲座第11期。

清政府曾在今天的张家口、大同以及呼和浩特大部地区设立过一个管理官职，叫察哈尔都统。但如今，“察哈尔”这个词已基本消失在人们的视野中。察哈尔都统在清代是干什么的？他要管哪些事？又发挥了什么样的作用？这是本次讲座所要探讨和解决的一个问题。

察哈尔到底是一个什么概念？

近代以来，我们一提到察哈尔，往往把它当作一个地名来使用。“察哈尔”所指代的地理范围，包括了张家口、大同以北，呼和浩特、乌兰察布等一片广大的区域。“察哈尔省”是近代事实上存在过的省份。还有“热察绥”“晋察冀抗日根据地”“察哈尔抗日同盟军”等名称，这里面的“察”都是作为一个地名，指代特定的地理区域。甚至在今天的内蒙古自治区，仍然保留了一些以“察哈尔”为基础的地名，如察哈尔右翼前旗、察哈尔右翼后旗、察哈尔右翼中旗、正蓝旗、正镶白旗；等等。但实际上，“察哈尔”原本不是地名，它首先是一个部落名，是指有这么一群人叫作察哈尔人。在清代，并没有一个地区叫“察哈尔”。

察哈尔部落的历史，可以从北元时期的蒙古大分裂开始讲起。蒙古帝国建立后，其中占据中原的这一部分，称为元朝。后来明朝军队又把蒙古人赶回了长城以北，蒙古人重新退回到草原。这之后，蒙古进入了一段分裂时期。大约在15世纪末，蒙古重新被达延汗统一起来，但在达延汗死后，蒙古又重新分裂。此时蒙古主要分成了几部分，主要有喀尔喀蒙古（漠北蒙古）、卫拉特蒙古（即漠西蒙古，又称厄鲁特）和还有达延汗直系部落。他直属的是左翼三万户和右翼三万户，这两翼三万户构成了后来漠南蒙古的主力。这两个三万户再往下分，又分出来若干个部落，其中在左翼三万户里就包括一个叫作察哈尔的部落。察哈尔部还可以再往下分成很多小部落，其中有一部是它最主体的部分，称为察哈尔本部。一直到明末，察哈尔部都是这样的情况，它是很多蒙古氏族部落中的一部。

元朝是以国家的形态出现的，但蒙古人退回到草原以后，分裂成了一个个氏族部落，重新回到游牧生活。氏族部落制度下，有着严格的人身隶属关系。蒙古人原本是游牧民族，逐水草而居，是不断移动的。此时的察哈尔部落的游牧范围也是不固定的，范围非常广，哪里水草丰美就往哪里走，哪里要开互市就移动到哪里。所以，此时的“察哈尔”还不没有地理方位的指代意义。

清朝对察哈尔部的改编

清朝在统一中国的过程中，首先征服了蒙古部落，然后才打进关内。到了明朝末年，清朝已征服了察哈尔本部和附属于它的各个小部落，并将他们迁移到指定的区域放牧。当然，这种“征服”并不是说把人都杀光了，而是指这些部落全都归顺了清朝。察哈尔部落中的各“分部”，被划归到别的部落中去，而别的部落中的人，也有进入察哈尔本部的。因此到这个时候，清朝语境下所谓的“察哈尔”，就仅指察哈尔本部而言，不再指代广义的察哈尔大部落里面的各个小部落，虽然他们过去属于“察哈尔大家庭”。

清朝把绝大多数蒙古部落编了“旗”的形式，总的来说分成三种。一种叫内属旗，清代八旗制度里的旗都是内属旗，比如满洲八旗、蒙古八旗以及汉军八旗。

还有一种旗叫作扎萨克旗，“扎萨克”是蒙古语头目、领袖的意思。内属旗主要是针对满洲人、汉人，还有最早归降的那一批蒙古人来编的，而扎萨克旗是针对其他一些归顺的蒙古部落。扎萨克旗制度和八旗制度有一定的联系，有很多的编订规则是参照了八旗，但它和八旗是两种性质截然不同的旗，包括管理方式等都不一样。扎萨克旗又称外藩。

除了内属旗和扎萨克旗以外，还有一类介于二者之间，察哈尔部就被编成了这样一类旗。它在政治上有内属的意义，但在法律上又有外藩的属性。起初，清廷把察哈尔部分成两部分，既建立了察哈尔扎萨克旗，又建立了察哈尔八旗，给他们分别划定了各自的范围，且规定只能在各自范围内活动。其中的扎萨克旗，是由前察哈尔本部头目林丹汗的后裔来领旗。林丹汗是达延汗的后裔，而达延汗是成吉思汗的后裔。因此从世系上来说，林丹汗以蒙古大汗的直系自居。但这一部分，因为发动了对清朝的叛乱，在康熙十四年（1675）后被撤掉了，从此这一支的传承就断了。另外一部分察哈尔八旗，分成左翼和右翼各四旗，左翼的一部分挪到了直隶的口外，就是现在河北省的北边。右翼的一部分挪到了山西的口外，就是现在山西省的北边。

由此，我们可以看到清朝对蒙古的统治策略，就是分而治之。首先，尽量将每一个大部落拆分成一个个小部落，让他们没有能力再造反，而拆分成的各个小部落，在清代主要以“旗”的形式出现。其次，将每一个部落，都适当掺杂进其他部落的人，使其无法彻底团结，但没有改变部落的名称。察哈尔编旗之后，察哈尔旗里不再都是察哈尔人，还有喀尔喀人等，已经完全是一个打散重编的情况。这样造成的结果就是，清朝蒙古各“旗”的名称，与其原本的部落血缘失去了对应关系，比如满洲八旗里有扎鲁特人，蒙古八旗里有喀喇沁人，察哈尔八旗里有喀尔喀人；等等。“旗”成了全新创造出来的“族群”。

察哈尔都统的设立与职权

察哈尔八旗一开始不是独立的，它是附属在蒙古八旗之下，由各蒙古八旗都统分别管辖。但在乾隆二十六年（1761）的时候，清廷认为它已经没有造反的可能，完全可以在当地新设一个都统，专门管理察哈尔的八个旗。据史料记载，乾隆二十六年十一月，清廷添设察哈尔都统一员、副都统两员。都统驻于张家口内，副都统分驻两翼。但随后不久，就将副都统一员裁撤。

在最初，察哈尔都统的职责是：第一，管理察哈尔八旗兵丁的挑补、俸饷等事，主要就是管理察哈尔部落人。第二，统辖张家口、独石口等处的八旗驻防，节制宣化、大同两镇的绿营官兵，有一定的军事权。第三，管理张家口外的部分台站，台站类似于驿站，但比驿站带有更多的军事色彩，属于军事运输通道。台站的直接负责官员是理藩院的司官，察哈尔都统通过向该官员下达命令，来管理台站。第四，张家口理事同知归察哈尔都统管辖，遇有满洲、蒙古、民人交涉事件，应会同都统衙门左司官员审办；但是察哈尔都统不得干涉行省制度下的钱谷、词讼地方事务。只有在“附近张家口地方”发生特殊、紧急事件时，才能进行“兼辖”。此外，大约最晚在三年后，察哈尔都统已经被赋予了兼辖口外地区各官立牧厂的职责，而这些牧厂在清初就已经设立，是分别属于内务府、太仆寺、礼部的。

从中可以看出察哈尔都统的几个特点：第一，察哈尔都统虽然驻扎在张家口内，属万全县的地盘，但管的是口外的事。第二，察哈尔都统的主要任务是管理“察哈尔八旗”，管的是人，而不是土地。第三，察哈尔都统主要管理的是察哈尔八旗的内部事务，即察哈尔旗人，并不管进入察哈尔八旗游牧界内的汉人。第四，当察哈尔八旗人和其他族群发生冲突时，是由行省制度下的州、县、厅官来审判，察哈尔都统没有司法权。第五，汉人进入察哈尔八旗牧地内活动所产生的税收（包括农业和商业），是由行省制度下的州、县、厅官来征收的。所以说，察哈尔都统是清代都统中一个较为特殊的存在。它既不同于京中的八旗都统，也不同于统领各地八旗驻防的“驻防都统”。察哈尔都统在官方的定义中被称为“游牧八旗察哈尔都统”。

从理论上来说，察哈尔都统不是察哈尔八旗的旗主，因此察哈尔都统还是要通过各个旗的总管来管理察哈尔八旗。清廷非常重视察哈尔八旗的官员选派，对察哈尔总管的选任是要求比较严的，比如既要求会蒙古语（因为察哈尔部落里的人大部分是蒙古人），有时又因地制宜要求会汉语；等等。察哈尔都统设立对察哈尔八旗最大的影响，就是使察哈尔八旗脱离了蒙古八旗的兼辖。从乾隆二十六年以后，它变成了一个独立的八旗，察哈尔都统就变成了沟通察哈尔八旗和中央政府的一个桥梁。

当察哈尔八旗从蒙古八旗里面独立出来之后，它既有内属的性质，又有外藩的性质，和这两者都沾边，但又不完全属于任一一者。由此，就造成察哈尔八旗的一个特殊情况：察哈尔八旗里的人不是兵，而是清朝内属化的平民。这是清廷对察哈尔部重新改编之后，造成的察哈尔八旗的新性质。

晚清以降察哈尔都统职权的扩大

晚清以降，察哈尔都统的职权逐渐扩大，其增加的职能以经济职能为主。比如察哈尔八旗游牧界内有一些挖碱的碱池，察哈尔都统要负责收税，这与清代盐课制度有关。到了庚子年以后，察哈尔都统也广泛参与进有关新政和宪政的讨论之中，比如铁路、警察、矿务、商贸、练兵；等等。

察哈尔都统参与最多的是光绪末年以后察哈尔旗地的开垦。随着进入察哈尔旗地的民人越来越多，“游牧地界”后来已经名存实亡，很多地方都已经被开垦为农田。此后，清廷设立了公司和垦务局来主持开垦工作，公司和垦务局名义上是官督商办，丈量土地是行省制度下的州、县、厅官，察哈尔八旗各旗总管，还有垦务公司的办事人员来合作完成的，收税则是由地方官来收。

由此，我们可以总结一下察哈尔都统在清代的职能演变过程。从乾隆中期到咸丰前期，察哈尔都统以管理旗务为主，尤其需要指出的是他没有独立的司法权。在咸丰后期到光绪前期，察哈尔都统开始统辖练军、抽税，此外还有一些其他的附加权力，比如向中央政府发表对地方事务的看法。到光绪后期，又增加了比如说管理放垦旗地的职能，提出关于新政和宪政的各类改革建议。

从晚清以来察哈尔都统职能的变革中，可以清楚地看到它已经不再作为察哈尔八旗的代表，不再以一个以管理旗务、军队、台站、牧厂为本职工作的旗官员身份出现。他逐渐成为了一个对当地事务几乎无所不能的权力的化身，这是察哈尔都统职能自清中后期以来始终如一的演变趋势。

造成这一结果的原因其实可从清代中前期去寻求，察哈尔部在经过清初的重新整编后，已经具有了“民”的性质（更何况此时的察哈尔八旗中，已经不全是察哈尔人了），在察哈尔都统设立之前，京城中的蒙古都统、理藩院、太仆寺、内务府等机构，都已对察哈尔进行了地理、人口和权力上的分化，从一开始察哈尔八旗就不可能不和这些政治单元发生关系，一个完整的察哈尔部落，从清初起就不复存在了。