上外｜上海向伦敦学什么②安全、环保、高效的交通体系

【编者按】

如今的伦敦是与纽约比肩的国际金融中心，也是全球最富文化底蕴与创意的城市之一。它所提供的适宜的、具有人文关怀的、开放包容的居住与工作环境，吸引着世界各地人才汇聚。

上海与伦敦的城市定位与发展途径有较多相似之处。在迈向全球卓越城市的进程中，上海正面临着伦敦曾经经历和正在应对的问题，例如人口集聚、空间紧缩、交通堵塞、环境污染等等。澎湃新闻连载的四篇文章分别聚焦伦敦的金融、交通、空间、与文化创意产业四个领域，旨在从政策战略制定的角度探索伦敦在上述四个领域的发展历史、特色与经验。结合上海在这些领域的发展现状，总结出伦敦的经验教训对上海的借鉴与启示。

伦敦是欧洲最大的城市之一，市区面积1577平方公里。大伦敦地区划分为外伦敦、内伦敦、中伦敦，其中外伦敦包括12个市镇中心。作为全球著名的大型城市，在伦敦漫长的历史进程中，曾采用过诸多行之有效的措施来进行城市管理，这些措施加速了伦敦的发展。其中，科学而合理的交通管理措施便是典范之一。伦敦享有“全球交通最佳城市”的美誉，因为它拥有全球最完善的公共交通体系之一。安全、环保、和高效是伦敦交通体系的主要特色。

英国发达的公共交通系统主要由地铁、轻轨、有轨电车、公共汽车、市郊铁路、轮渡等多种交通方式组成。目前全国有伦敦和格拉斯哥两座城市开通了地铁，七座城市开通了有轨电车，其他城市均有公共汽电车运营，公交专用道和公交优先通行信号十分普遍，为城镇地区居民出行提供了便利的交通运输条件和优良服务。

1856年世界上第一条地铁始建于伦敦。1863年这条地铁线路正式投入运营。伦敦目前有12条正在运营的地铁线路，共275个车站，总里程408公里，地铁客运量超过每年13亿人次。无疑，密集的地铁线路、零距离换乘、和联通伦敦市中心与外围卫星城的市郊铁路共同协作，为居住在伦敦的出行者与游客提供了巨大便捷。除此之外，伦敦还有700多条公交线路，约17，000个公交车站，6800多辆公交车辆，年均运送客流24亿人次，是世界上最庞大的城市交通系统之一。

作为世界级大型城市，伦敦的城市交通体系有其独有的特色。首先，它呈立体式结构，水陆空三位一体，主次分明。伦敦内部有地上和地下的交通体系；伦敦与其它城市的联系可以通过水上和陆上交通实现。这样的结构与伦敦城市发展的自然形态保持一致，也符合伦敦城市发展的内在逻辑。其次，伦敦在建设现代城市交通体系的过程中勇于探索和使用新技术。无论是城市道路与桥梁的建设、还是地铁隧道的开挖与电气化改造，伦敦开创了诸多领先世界的先例。在城市交通基础设施建设的过程中，伦敦充分运用科学技术，这一点体现在地铁修建从最初采用的“开挖和覆盖”的方式，到新的“管道”形式，以及机车牵引从最初的蒸汽机车到电气化机车。这些都证明了科技创新对交通发展的重要影响。再次，伦敦城市中心区域与郊区之间的交通连接也颇具特色。它主要采用了由内向外的内环、近郊环、绿带环、和外环的梯次发展模式。与其它世界主要城市不同，伦敦城市交通的建构是以郊区为主导的。这是因为城市中心区土地成本昂贵，加上早期交通体系的建设资本主要是私人投资，在没有收益保证的情况下，私人资本出于规避风险的初衷更倾向于投资郊区的交通基础设施建设。最后，伦敦现代城市交通体系的建立从最初由私人资本主导建设与管理到后期政府逐渐参与，经历了一个从无序到有序的过程。伦敦城市交通的现代化起步主要是由私人资本来完成的，包括地铁建设，后期政府才通过国际融资来解决地铁建设资金，并参与运营管理。

2016年的统计数据显示，大伦敦人口已达878万。不难想象，人口压力必然会给公共交通的建设与管理带来挑战，尤其对于城市中心区而言。伦敦在管理城市交通方面最大的特色与最擅长使用的方法就是在城市发展的不同阶段及时有效地制定并实施交通发展战略。

1898年城市规划专家与学者霍华德（Ebenezer Howard）提出“田园城市”理论。他认为应该在中心城区的外围建立花园新城，并通过公共交通设施将这些花园新城与城市中心区相连。虽然他的这一理论之后在实践中被证明并不可行，但这是英国历史上第一次有学者提出完整的城市规划理论，对后来的城市规划理论的出现产生了较大影响。

1944年伦敦颁布“大伦敦规划”(Great London Plan，1944)。该项规划的目的在于修建基础设施，从而将人口从中心城区向外围的郊区疏散，以改善居民生活条件。建设类似同心圆状的城市结构和卫星城等理论均在这一规划中有所体现。该规划的实施促使伦敦完成了基本的城市道路骨架构建。然而，伦敦人口激增速度大于新城建设速度，居民通勤往来于城市中心与外围，给公共交通增添了大量负担。

1964-1976年间伦敦市政府出台的一系列规划被统称为“大伦敦发展规划”，旨在防止城市中心区衰退。这些规划的实施促进了伦敦各地区交通基础设施的建设，使伦敦公共交通系统得到进一步整合。

1986年至2000年保守党执政期间，大伦敦市政府被撤销。一直到2001年，当时的伦敦市长利文斯通（Ken Livingstone）发布了“市长交通战略”(Mayor’s Transport Strategy，2001)，寄希望于该战略帮助伦敦进一步提升交通系统的效率与质量。其中主要的措施除了继续发展公共交通、并优化不同交通方式的衔接之外，创新点在于提出通过拥堵收费的措施来缓解伦敦中心城区的拥堵现状。

2005年伦敦市政府颁布“2025长远交通规划”(Transport 2025: Transport Vision for a Growing World City)，应对气候变化和鼓励绿色出行成为这一规划的重点。伦敦开始系统性地建设步行道并大力推广共享自行车交通，步行与自行车这两种出行方式逐渐成为伦敦的潮流之一。

2011年时任伦敦市长约翰逊(Boris Johnson)提出新的“市长交通战略”。鉴于2012年伦敦奥运会临近，该战略的主要目的是研究如何在节能减排的基础上提升市民出行的质量与满意度。同时进一步鼓励步行与自行车出行。

上述交通发展战略在制定的过程中，都包括了详尽的前期调研结果、充足的数据支撑、完整的规划原则、策略、配合具体的规划措施（2011年的《大伦敦计划》中主要交通规划措施超过130项）。清晰缜密的战略思维，加上评价指标体系与实施资金保障，构成了一整套完整而实用的交通规划指南。

例如，在2011年的《大伦敦计划》出台之前，伦敦市政府对规划草案做了综合影响力评估(Integrated Impact Assessment)，将重点放在经济发展、社会发展、环境保护这三个核心问题，有针对性地进行了可持续性评估(Sustainability Appraisal)、生态环境评估(Strategic Environment Assessment)、生物栖息地监管评估(Habitat Regulation Assessment)、以及健康、公平和社区安全评估(Health, Equalities and Community Safety Assessment)。所有这些评估工作都是在公众参与的基础上完成的。公众在政府公开的平台上表达对该规划的看法、建议和批评。

除了规划公布前期的评估工作之外，在规划实施的过程中，伦敦市政府也有一系列评价指标体系来监控社会经济、空间拓展、交通建设等方面的特定趋势，并根据这些趋势来及时调控规划策略和措施，以保证规划预期目标的实现。

基于伦敦在现代城市交通体系的管理经验，作者认为未来上海城市交通体系的建设与发展可以从以下四方面进一步提升：首先，应持续推进公交优先战略。落实公交线网顶层设计，加强公交路权优化，鼓励公交服务模式创新，提高从业吸引力。其次要不断深化管理体制改革。完善市、区两级管理，明确市、区两级政府的责任，同时与公安交警、城管执法等横向部门针对财政投入、公交线网优化、公交专用道建设、考核评估等专项任务进行分工合作。再次要完善公共交通服务体系。未来建成以轨道交通为主，公共汽车为辅，水上轮渡为补充的多样化立体公共交通服务体系。其中，市郊铁路作为城市轨道交通的补充和扩展,主要解决市郊之间通勤通学的大客流。另外，应进一步通过轨道交通与地面公交的基础设施提供换乘便利、无缝衔接的一体化出行服务，全面提升公共交通服务水平。最后，继续优化公交票制票价。建立科学的公交票价调整机制；优化公交票制结构，吸引乘客公交出行。

笔者在伦敦工作时曾注意到，伦敦居民搭乘公共交通时均使用牡蛎卡(Oyster Card)，类似上海交通卡。它具有储值功能且在公交、地铁、轻轨、有轨电车和往返伦敦中心与近郊的火车均可以使用。使用牡蛎卡出行的乘客相比于购买一次性车票的乘客享受较大优惠。而且伦敦地铁执行分区（地铁覆盖的区域被分为1-6区）、分时段（高峰与非高峰）不同票价制度。如果一天之内乘坐公交或地铁超过3次，乘客将享受“每日封顶价”，即3次之后的票价全部免费。

(作者周小舟博士系上海外国语大学英语学院副教授，上外英国研究中心研究人员。本文系上海市人民政府发展研究中心–上海外国语大学“外国文化政策”研究基地项目“伦敦提升城市品质的政策与举措”研究成果。由于篇幅所限，参考文献部分已省略)