宋贵伦丁元竹：党建引领吹哨报到—北京城市治理创新实践研究

作者：宋贵伦，北京师范大学中国教育与社会发展研究院教授；丁元竹，中央党校（国家行政学院）教授、社会和生态文明教研部副主任

摘要

2018年初，北京市委市政府印发《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，确立了党建引领“街乡吹哨、部门报到”，推动街乡体制改革，提升城市治理水平的创新思路。一年来，“街乡吹哨、部门报到”，形成了具有北京特色的社会治理经验：党建引领，统筹党政部门，构建高效的大城市治理体系；聚力街道乡镇社区，夯实基层治理基础，构建政社合作的基层治理体制机制；坚持以人民为中心，尊重群众首创精神，让人民群众有更多获得感。“街乡吹哨、部门报到”，是习近平新时代中国特色社会主义思想在京华大地落地生根的生动实践，是落实习近平总书记关于北京工作重要指示、探索大城市治理新路子的实践创新。

党的十八大以来，习近平总书记四次视察北京、五次对北京发表重要讲话，明确北京城市发展定位，指明首都治理方向，提出要解决好特大城市的“顽症痼疾”问题。2018年初，在深入调研总结平谷区金海湖镇探索经验基础上，北京市委市政府印发《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》（以下简称“《实施方案》”），确立了党建引领“街乡吹哨、部门报到”（以下简称“吹哨报到”），推动街乡体制改革，提升城市治理水平的创新思路。经过一年的试点工作，“吹哨报到”形成了一系列理论探索和实践成果，形成了具有北京特色的社会治理经验。

建立高效的大城市治理体系，党建引领和统筹党政部门是核心问题

加强党的全面领导是“街乡吹哨、部门报到”的核心问题。北京市牢固树立“四个意识”，准确把握首都治理特征，自觉把首都发展融入国家发展大局，把首都治理融入国家治理现代化体系，不断深化改革、创新实践，努力做好“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”这篇大文章。2014年2月，习近平总书记在视察北京时明确要求把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。北京市第十二次党代会和《北京城市总体规划（2016年—2035年）》明确将此作为北京建设和发展的长期奋斗目标。加强精细化管理，构建超大城市有效治理体系，是习近平总书记2017年6月在主持中央政治局常委会听取北京城市总体规划编制工作汇报时提出的明确要求。北京市坚持“人民城市为人民”理念，聚焦群众反映强烈的突出问题，充分发挥人民群众的首创精神，加强城市常态化管理和精细化治理，打出了“疏解整治促提升”“背街小巷环境整治”“街乡吹哨、部门报到”等一系列治理组合拳，取得了初步成效。

加强党的领导，建立健全党对首都超大城市治理工作领导的体制机制。确保领导到位，把城市基层治理纳入党委重要议程。蔡奇书记亲自研究部署和调度指挥，要求把“街乡吹哨、部门报到”作为2018年履行抓党建工作主体责任的重要内容，纳入议事日程。《实施方案》落实情况，纳入市委市政府督查重点项目。确保职能到位，建立健全党对城市治理工作领导的体制机制。明确市委全面深化改革领导小组、市委党的建设工作领导小组、市社会建设工作领导小组协同指导推动，建立由市、区两级党委牵头、有关部门统筹协调的工作体制。确保责任到位，充分发挥党的属地领导作用。明确街乡党（工）委城市基层治理主责主业，根据区委授权，全面负责本地区党的建设，领导本地区基层社会治理等各项工作，发挥总揽全局、协调各方作用。确保协调到位，建立健全区域化党建协调委员会机制。印发《关于建立健全我市区街道社区党建工作协调委员会的通知》，通过建立“三个清单”“四个机制”，有效地分级整合资源，实现纵向互动和横向联动。

坚持党建引领，强化党组织在同级组织中的领导地位。打造基层党建网络，发挥党支部在社会治理中的战斗堡垒作用。街道以党建为龙头，统筹领导、综合协调街道内外的“条块”资源，将基层治理与基层党建有机结合，构建区域化党建体系。强化“双先进”作用，党的工作开展到哪里，党支部就建到哪里。在城市基层治理和“疏解整治促提升”等重点工作中，一线党支部发挥了核心作用。全市8.8万个党支部开展规范化建设，全面提高了党支部的凝聚力、战斗力。建立联席会议制度，动员在职党员融入基层治理。推动“双报到”，要求基层党组织到所在街乡报到、在职党员回社区报到，积极融入城市基层治理，形成以党组织为中心、多元主体参与的基层社会治理新格局。实现党委统筹领导，引领社会领域各类组织参与基层治理。发挥街道党工委统筹领导功能，将相关职能部门下沉街道人员的组织关系全部转至所在街道，由街道党工委行使对派驻人员的考核权及任免建议权。部分街道探索建立综合执法“大党委”，进一步加强党组织的统筹领导。推动“双覆盖”，大力推进党的组织和党的工作有效覆盖。全市3100多个社区全部建立党组织，非公企业党组织覆盖率达到83.9%，登记注册的社会组织党组织覆盖率达到75%，基本实现应建必建。

构建简约高效的大城市治理体制，必须聚力街道乡镇

“吹哨、报到”坚持优化协同原则，充分发挥街道乡镇的工作积极性和创造活力，构建简约高效的基层管理体制，把干部引导到基层一线，使管得了的看得见，看得见的也管得了。

明确“街乡吹哨”，奠定管理重心下移的组织基础。制定职责清单，明晰街道职能定位。《北京市街道党工委和办事处职责清单（试行）》为街道提供了履职底单，是向街道赋权和划分条块事权、理顺职责关系的依据，避免上级职能部门的无序委托，遏制了街道负担日益加剧等问题。实行大部制模式，提升街道服务管理能力。整合街道党工委、办事处内设机构，分别对应街道职责清单6项基本职能，与基层治理紧密结合，从机构和机制上改变了以往向上对口的观念，减少行政管理层级，有效解决职责交叉、多头分散、条块分割、管理碎片化等问题，提高街道乡镇综合协调处理问题能力。实现扁平化管理，提高城市治理的精细化水平和协同效率。充分考虑区域内常住人口、社会单位、辖区面积、流动人口等诸多要素，科学合理配置人员资源，为街道机构有效运转提供了组织和人力的双重保障。推行“街巷长制”，实现管理力量延伸下沉。街巷长直接面对居民和实际问题，协调相关服务管理力量，对街巷实行更加精细的管理。街巷长制的核心是将干部推到第一线，使之成为街巷治理的吹哨人、调度员、组织者、召集人和监督人，创新性地解决街巷治理条块结合、上下联动、综合协调问题。

要求“部门报到”，完善高效治理的工作机制。综合执法，提升治理效能。区、街两级建立实体化综合执法平台，破除“条块分割”，实行职能综合、机构整合、力量融合，提高城市管理的联动性。“多网”融合，整合管理力量。多层级的网格化工作联席会议制度健全了“多网”融合发展的保障机制。“多网”融合突出九个方面的融合任务，提升服务管理整体性、综合性；注重工作协同推动，与街巷长制、小巷管家、综合执法平台建设等工作互相促进；注重共建共治共享，拓宽居民参与渠道，有效提升公众关注度和参与积极性。数据支撑，推进城市治理精细化。推进大数据在服务民生方面的应用，建立公共服务事项“一窗受理”“一网通办”，让数据多跑路、让群众少跑腿。提升大数据支撑城市管理能力，打破条块分割、权责不清、信息“孤岛”和治理碎片化等障碍。优化工作流程，区、街、社区三级网格平台建立问题发现解决的闭环工作流程，建立疑难案件会商机制，确保任务落实到位。整合队伍，规范管理协管员队伍。加强对协管员队伍的岗位整合、统一调配，增强街道乡镇综合协调和服务管理能力。将协管员与网格工作相结合，与综合执法相结合，与街巷整治相结合，使协管员成为执法、管理、服务的重要辅助力量。

左图：过去的达智桥胡同，违法建设多，无照游商多，露天烧烤多。

右图：“街乡吹哨部门报到”活动开展以来，广内街道对达智桥胡同进行了集中整治，一年多时间拆除违建60处，封堵“开墙打洞”12户，胡同由3米拓宽到7米，路面和两侧建筑立面重新进行了修缮，胡同敞亮起来了。

规范绩效管理，保障治理主体科学履职。突出基层考核，完善考核评价体系。扩大街乡考核评价话语权，取消各部门对街乡的单独考评，增加街乡对各部门考评的权重。坚持双向考评，将自下而上与自上而下考评相结合，扩大群众的参与权、评价权，把群众满意度作为重要的评价指标。提供自主经费，保障基层服务能力。各区每年列出专项经费，作为街道自主经费。突出服务民生导向，更好地解决社区居民文化体育、困难救助等事项；突出城市治理导向，更多改善人居环境，保持整洁有序。提高薪酬待遇，稳定社区工作队伍。修订印发《关于进一步规范社区工作者工资待遇的实施办法》《北京市社区工作者管理办法》，明确社区工作者总体工资待遇平均水平由不低于本市职工平均工资的70%提高到100%。

坚持以人民为中心，充分尊重人民群众的首创精神

“吹哨、报到”推动重心下移、力量下沉、服务基层，充分激发基层创造力，把以人民为中心的发展思想落到实处，坚持群众诉求就是“哨声”，建立服务群众响应机制，在一线解决服务管理“最后一公里”问题，办好群众家门口的事，进一步提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。

坚持需求导向，解决人民群众“最后一公里”难题。围绕人民所盼，明确“吹哨”重点。以问题为导向，印发《“街乡吹哨、部门报到”专项清单》，围绕综合执法、重点工作、应急处置三个重点领域，明确街道乡镇反映比较集中、自身难以解决、需要协调职能部门的15项32个具体问题。把基层治理难题、市民群众呼声，作为“街乡吹哨”的号令。问计人民所需，小巷管家让社区居民有更多话语权。以需求为导向，问需于民，让居民参与城市治理。小巷管家与街巷长相互配合、有机衔接，推动政府治理与居民自治良性互动。回应人民所求，社区微信群扩充居民诉求渠道。社区微信群打通并一站集成信息发布的末端和问题发现的前端，大大提高了发现问题、收集民意的效率，也提高了服务时效和质量，破解服务难题、引领议事协商、实现精治共治法治等水平显著提高。

坚持服务为先，解决人民群众身边“烦心事”。打造“一刻钟社区服务圈”，提供多元化服务。“一刻钟社区服务圈”集中了政府提供的基本公共服务、社会力量和居民个人提供的志愿互助服务、市场机制提供的便民利民服务以及特色服务等，极大提高了社会服务水平。截至2018年9月底，全市累计建成1560个，城市社区覆盖率超过90%。利用基层协商实现供需对接，提供精准化服务。通过基层协商找到群众意愿和要求的最大公约数，广纳群言、广集民需，尊重多数又照顾少数，重视结果又注重过程，实现社会服务的柔性供给。调动社会组织积极性，提供专业化服务。“枢纽型”社会组织体系、社会组织服务（孵化）体系基本实现全覆盖，政府购买服务实现规范化、长效化，有效弥补了政府末端服务能力的不足。

动员广泛参与，打造共建共治共享格局。政策目标创新，群众满意度成为社会治理指挥棒和风向标。改变“眼睛向上”的传统工作方法，注重走新形势下的群众路线，听群众诉求、请群众参与、让群众评判，把群众满意作为工作的出发点和落脚点。政策内容创新，加强社区减负，推动基层自治。依法减轻社区负担，让社区居委会从大量行政事务中解脱出来，更好地推动居民自治，更多地协调各类主体投入社区建设。政策主体创新，“社区之家”推动驻地单位履行社会责任。推动驻区单位开放内部设施，服务社区居民，实现资源共建共享。截至2018年9月底，全市共创建393个“社区之家”，为居民提供餐饮服务、健身场所、停车资源等。

推动习近平新时代中国特色社会主义思想在京华大地落地生根

“吹哨、报到”生动实践表明，党建引领是落实“吹哨、报到”、推动大城市治理能力和治理体系现代化的根本保证。中国特色社会主义进入新时代，必须落实党领导一切的要求，加强党组织对大城市治理的全面领导，完善党建引领城市治理体制机制创新。

“吹哨、报到”丰硕成果表明，“吹哨报到”所带动的体制机制创新找准了城市管理体制改革的“牛鼻子”。抓住了处理好条块关系这一核心，实现城市管理体制重心下移；抓住了处理好专业与综合关系的关键，实现了专业和综合的协调配合；坚持以问题为导向，努力聚焦城市“疏解整治促提升”，使得国际一流的和谐宜居之都建设持续推进。

“吹哨、报到” 的丰硕成果表明，在城市管理和基层治理方面必须理顺政府管理的体制机制。“吹哨报到”优化了基层管理的工作流程，打造综合执法平台提高了城市治理法治化、专业化水平，建设了一支高素质的城市管理队伍和社区工作者队伍。“吹哨报到”坚持以需求为导向，扩大了社会参与，提高了公共服务的保障能力。

“吹哨、报到”实践充分说明，做好大城市治理工作，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实好以人民为中心的发展思路，努力推动党建引领下的社会治理体制机制创新；必须以习近平总书记关于北京工作的重要指示为遵循，抓住党建龙头、聚力街道乡镇、夯实基层基础，打造共建共治共享格局；必须尊重人民群众的首创精神，切实提高人民群众获得感，努力建设国际一流的和谐宜居之都。

本文发表于《前线》杂志2019年第4期，原标题“党建引领：吹哨之源与报到之本——北京城市治理创新实践研究”，图片来源于人民日报、北京日报，转载请注明微信公众号：前线理论圈（ID：qianxiantheory）