撤县设市的经验和教训

撤县设市政策在被中央叫停近二十年后，近年来又现重启。据民政部数据，自2015年以来，全国共出现31个撤县设市案例，仅2018年一年就出现了13例。这一政策的重启与2014年公布的《新型城镇化规划：2014-2020》目标相一致，该规划指出，到2020年我国的城镇化率要达到60%，努力实现一亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。此外，包括十八大报告在内的一系列重要政策文件明确指出“对具备行政区划条件的县可有序改市”。

城镇化率和城市人口的提升与城市数量密切相关。一个有效的城市体系依赖于大中小城市的协调发展。自1997年撤县设市政策封冻之后，有大量的县或乡镇经历了快速的工业化和人口集聚，需要在地方行政体制上有所变革，以适应新形势下对政府公共服务更高的要求。站在政策的转折点上，我们有必要梳理和回顾过去我国实施撤县设市的经验和教训。

数据来源：国家统计局

撤县设市 VS 撤县设区

应对城市人口的不断扩张，无外乎两种路径，一是创造新的城市，二是扩大已有城市规模。改革开放伊始，为了避免大城市病的蔓延，加之乡镇企业的蓬勃发展，我国采取了以小城市为主导并限制大城市规模的城市发展战略，撤县设市是这一时期的重要政策。通过撤县设市设立的县级市规模相对较小，以2000年为例，县级市常住城镇人口的平均规模为24.0万，远低于地级市市辖区94.1万的水平。然而，撤县设市政策面临诸多问题。首先，有学者认为撤县设市造成了假性城市化和被动城市化问题——许多通过撤县设市成立的县级市仍包含了大量农村地区，其非农产业比例与县域经济接近，造成“城不像城、乡不像乡”的现象。其次，撤县设市政策的标准制定和执行过程也受到质疑，中西部一些欠缺发展潜力的县也获得县级市的建制，而许多发展禀赋和潜力更好的县甚至镇，由于无法取得城市建制限制了当地的经济发展。此外，通过撤县设市设立的城市规模相对较小，可能难以形成集聚经济。鉴于以上问题，撤县设市被认为是一项失败的城市化政策，国务院在1997年基本中止了这一政策，并冻结了多达500例的撤县设市申请。

中央的城市发展战略在这一时期也有所调整，对大城市工作和户籍的限制开始放松。在此之后，撤县设区政策开始接棒，并在2000-2004年以及2011年至今出现了两次高潮。不同于县改市，撤县设区实现了已有城市的快速空间扩张，有利于大城市集聚经济的形成。一些研究也发现了撤县设区在促进人口城市化和经济增长上的积极作用。从图1可以看出，我国城镇化率的增长速度自上世纪九十年代末有所上升。图2展示了1978年以来撤县设市和撤县设区的数量变化。

数据来源：国家民政部

切块设市 VS 整县设市

改革开放以前，我国主要采取切块设市的模式，即在某一县级行政区内人口高度聚集的区域单独分离出来设立县级市。虽然这一模式与城市的本质含义（人口的高度聚集）相符，但在中国的情境下可能存在如下一些问题：首先，增加了一个县级行政单位，造成政府规模增加，这与当时中央精简政府机构的精神相违背；其次，城市的空间范围往往是不断扩张的，但行政区划一旦形成就难以突破；第三，由于丧失大量的产业基础和收入来源，往往遭到被切块县的强烈反对。因此，在改革开放以后，我国主要采取了整县设市的模式。正如前文所述，这一模式导致城市包含了大量的农村区域，造成城市和乡村的边界模糊。

自上而下 VS 自下而上

世界范围内存在两种重要的设立新城市的模式，一种是以美国为代表的自下而上、自发形成的城市建制（municipal incorporation）；另一种则是自上而下、行政主导的模式，如我国的撤县设市。

在多数市场经济国家，城市建制是当地居民达到一定规模后实行自治的一种形式。以美国为例，在决定本地是否获得城市建制过程中，当地民众发挥着主导性的作用。上级政府（州政府或议会）为城市建制设定一定的标准，包括人口、面积、到已有建制市的距离等。以美国北卡罗来纳州为例，一个地区要获得建制需达到以下条件：超过15%的当地居民签署的请愿书（petition）、常住居民超过100人、人口密度（常住和流动人口）达到250人/平方英里、40%以上的土地用于住宅、商业、工业等非农用途等。满足上述条件后，该地区便可向由州议会组成的城市建制联合委员会（The Joint Legislative Commission on Municipal Incorporations）提出建市申请。由于上级政府制定的设市标准并不严苛，当地民众在这一过程中有很大的自主权。

相较而言，中国的设市模式具有明显的行政主导特征——由地方政府申请设市，中央政府决定是否批准，而当地居民在这一过程中发挥的作用很小。这个过程存在着典型的委托-代理问题。中央政府作为委托人，通过选择某些县改制为县级市，并赋予它们更多的经济资源（包括经济管理权限、税收、土地等），来实现推动城市化和经济发展的最终目标。但由于存在着信息不对称、激励不相容等问题，我国行政主导式的撤县设市能否实现预期目标，有待研究检验。

县级市的特权

由县至县级市的转换究竟带来了哪些变化？虽然在行政级别上县级市和县属同级，但县政府的职能重点在乡村发展，而县级市的职能重点是城市建设，在此意义上，撤县设市是一次由乡到城的身份转换。除了名字上的差异，对于当地经济发展而言，该政策所带来的行政权力和经济资源的下放更具意义。具体而言，县级市相较于县具有以下优势：

首先，县级市政府的职权范围比县政府更大，许多县级市拥有相当于“副地级市”的审批权，而且县级市的市委书记更可能成为地级市的市委常委。县改市后，机构设置会有更高的灵活性，尤其体现在城市规划、城市建设、城市环境保护等方面。

其次，相比于县，县级市往往拥有更多的土地审批权和建设用地指标，并能够从土地出让收入中保留更高的份额。除此之外，县级市在其他方面也有一定的优势，如县级市的城市维护建设税适用税率比县高出两到五个百分点，带来更多的财政周转资金；而在招商引资上，县级市的形象往往比县更好。

撤县设市与经济增长：历史经验

1997年中央叫停撤县设市与该政策实施过程中出现的诸多问题息息相关。然而，撤县设市究竟有没有实现促进区域经济发展和人口城市化的目标，是一个需要研究检验的问题。尤其在新型城镇化背景下，撤县设市政策重启，许多经济发达的县蓄势待发，希望通过撤县设市提高经济社会管理权限，这更需要我们认真总结过去的经验和教训，为未来的政策设计提供事实基础。

评估撤县设市政策效果面临的最大问题在于数据可得性。政策重启前最后一批县改市发生在1997年，而1997年之前我国缺乏县一级GDP的统计指标。此外，基层经济统计数据的准确性也受到很多人的质疑。笔者在《经济学（季刊）》杂志发表的一篇文章《经济分权与中小城市发展：基于撤县设市的政策效果分析》（2018年第16卷第1期）尝试采用美国国家海洋和大气管理局（NOAA）发布的1992-2012年全球夜间灯光数据来反映县域的经济发展程度。该数据记录了各地区晚上8：30到10：00的灯光亮度，并排除了自然火光、短暂性的光线和其他背景噪音等，以保证记录的数据代表了人造灯光的亮度。灯光亮度值的取值范围是0-63，数值越大，亮度越高，表示该地的经济活动越为繁荣。自灯光数据发布以来，国际上许多研究者探讨了灯光亮度与当地经济发展程度（GDP）之间的关系，认为灯光亮度是客观反映经济活动的替代指标，并在实证研究中使用灯光亮度作为地区经济发展程度的代理变量。夜间灯光数据在数据真实性、完整性和统计口径一致性等方面都优于传统的统计数据。

利用1992-1997年发生的173例撤县设市作为实验组，文章发现了如下基本结论：第一，该政策的长期效果大于短期效果（见图4）。撤县设市政策包含着土地指标、行政审批等权力的下放，而我国的土地市场大约在2003年前后才真正建立（见原文详细说明）。此外，2001年底加入WTO让我国工业化发展进入快速发展阶段。这些变化导致撤县设市在长期呈现出更加明显的效果。

第二，政策效果存在严重的分化现象。东部地区、初始集聚规模更大的地区其效果更加明显，而中西部地区的平均政策效果无论在短期还是长期均不明显（见图5）。权力的下放对于中西部地区带来的一个后果是人均财政供养人口的增加，而东部则不存在这一现象。

之前的一些研究基于短期的平均效果认为撤县设市是一项失败的城镇化政策，本文则在更长的时间范围考察了政策效果在时间和空间上的差异性，对已有研究做了有益的补充，同时对未来的撤县设市政策实施具有启示意义。一方面，一些工业化程度很高的县（尤其在东部地区）无法获得城市建制以及相关行政权力，限制了地方政府提供基本公共服务的能力，例如许多东部发达县和乡镇政府存在“小马拉大车”的问题；另一方面，不具备工业化发展潜力的地区获得大量行政资源，造成行政效率低下和资源在空间上误配。在区域发展差异巨大的国情下，我们在政策制定中要尽量避免“一刀切”的做法，而是要更多遵循“因地制宜”的原则。

进一步讨论：我们需要什么样的设市制度

根据前文的研究结果，撤县设市在一定条件下可以促进经济发展和人口城市化，但不可否认的是，由于中央政府无法有效鉴别哪些县更具发展潜力，这种行政主导式的设市模式仍存在着很大的问题。某些获得设市政策的县市由于自身的发展潜力不足，其政策效果难以显现，而许多发展潜力更高的县或者镇，由于无法获得相应的管理权限，其城镇化也面临着种种约束。我国近年来出台的城镇化规划方案和其他一系列政策规划都强调了市场在城镇化中的主导作用。因此，未来的设市政策需要注意地区发展的差异性以及市场的导向作用，提高各种资源在空间上的分配效率，以确保政策达到预期目标。

十八大报告提出“对具备行政区划条件的县可有序改市”。近年来，浙江、广东、安徽等地进行的“镇级市”改革试点引起了广泛关注，2014年国家发展改革委等11个部门联合印发《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，提出建立行政创新和行政成本降低的设市模式，并选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作。设立镇级市，不仅与国际上多数国家的通行经验相一致，也符合我国宪法中所规定的“市县分置”的原则。与撤县设市政策相一致，镇级市政策旨在解决一些经济大镇“小马拉大车”的问题，通过提高其发展自主权，以进一步促进工业化和城镇化。无论是县级市还是镇级市，通过向具备发展潜力的地区下放经济自主权，能够保证这些小城市在产业规划和城市管理中体现本地需求，从而带来经济促进效应。