国际秩序︱令人焦虑的新时代：拼军备，还是拼规则？

英国脱欧、美国特朗普上台和西方国家族群国家主义的兴起，以及非西方国家的崛起，都对现行的以美国/西方为中心的国际秩序产生了挑战，所谓“历史终结”或“单极时刻”的持续性变得不再站得住脚。

谈到国际秩序的未来，我们现在处于令人焦虑的新时代。

现行秩序“自由”吗

“秩序”两个字虽然经常被谈起，但从未被严格界定或测量。

赫德利•布尔将“秩序”界定为“维持国家社会或国际社会基本或首要目标的活动（或行为）模式”，这一界定得到国际关系学界广泛的承认，但还是存在严重的缺陷：

秩序虽然约束和促进了主体的行为，但主体也能违反秩序。同时，秩序被违反并不意味着秩序不存在了，因为秩序本身并不能决定能动者的行为。更糟糕的是，如果秩序被界定为一种行为模式，我们用它来解释有秩序的行为或者没有秩序的行为时，就会发现这种定义存在循环论证的问题。

我们需要引入更严谨的“秩序”界定。在本体论层面，秩序是社会系统内部正在发生事情的可预测和规律性程度，这大致是因为社会系统内部能动者的行为、社会互动和社会结果都在某种规则之下运行。在操作层面，秩序能从四个维度来测量：范围（一种秩序的覆盖范围）、权力相对集中或分散程度（暴力或非暴力）、两个次维度的制度化水平（例如密度与深度）、秩序内部具体规则与准则的内在化程度。

这个概念框架不仅能让我们测量秩序，还能比较不同时空情境下的秩序异同（如表1）。

由此可以清楚地看到，广受吹捧的“自由国际秩序”仅在开放贸易（或经济）意义上是自由的，它并不包括政治意义上的自由。

这里无意对现行秩序可能包含的许多带有自由要素的特定规则提出异议。但对现行国际秩序所贴的标签进行纠正是重要的，原因有四：

①“自由主义”国际秩序的观念是西方主要国家国际关系学者缺乏批判性反思的产物。拥有权力的主导性国家是“自由民主”国家，并不意味着他们所建立的国际秩序也是自由的。只要秩序是由胜利者强加的，这一秩序就不可能是“政治意义上”自由的。

②恰当地对当前秩序进行定义，有助于更具批判性地检验秩序。只有通过批判性反思，才有希望建立更好的国际秩序。

③只有承认现行的国际秩序是不自由的，对它的重塑才是值得尝试的。否则，对任何特定规则的修改行为，都可能被斥责为“不自由的”，尤其当这些修改行为来自“非自由”的南半球的时候。换句话说，我们应该以审慎和具体问题具体分析的态度来看待规则重塑或搭建新规则的尝试，哪怕这些尝试来自“非自由民主”的国家。

④由于自由国际秩序仅仅存在于开放贸易层面，所以只要一个新兴国家能够依靠和平手段在此秩序中形成特定的规则，那么这个秩序就不会对其崛起产生排异反应。换句话说，现行秩序内没有什么力量可以阻止一个“非自由民主”国家的和平崛起。

总之，过去和未来的国际秩序都是多层次的，而非单一的。而每一个秩序都是基于权力、制度和准则的混合体。如果仅仅基于权力、规则和准则的理想类型界定秩序，就会忽略了秩序作为人类社会历史产物的复杂性。在秩序转型中，权力分配的变化总是关键的，但却并非惟一的诱因。

用思想的争论代替武器的较量

在冷战结束后的一段时间里，许多学者都认为全球化将会席卷世界，而这种全球化在本质上是一个西方化或者说美国化的过程。如今,即使美国的主导地位不会改变，这种愿景看上去也越来越站不住脚了。

毫无疑问，现行的国际秩序大部分由西方所主导，这主要体现在两个维度：一方面，西方一直是支撑当前秩序的主要权力来源；另一方面，塑造这一秩序的主要思想大多是从西方产生的。

目前，西方这种主导地位正在面临越来越多的挑战。原因有二：一是西方不再拥有像以前一样集中的权力。随着非西方国家的崛起,以及来自非西方国家的非政府组织和跨国公司的兴起，国际社会中的权力发生了扩散。二是西方的思想产出开始放缓。塑造规则是塑造秩序的关键维度，而规则的制定不仅取决于系统内部权力的分布，还取决于更新更好的思想的产生。

质言之，权力和思想对于规则的制定都是不可或缺的。没有权力，新思想很难成为维护秩序的规则；没有新思想，则不会有秩序的根本性变化，有的只是秩序的起起落落。规则和准则背后不同思想之间的竞争，以及推动规则发展背后的权力斗争，都是不可避免的。

而如果说自由主义的国际秩序内部有什么真正的自由，那一定是思想在交流互动过程中的相互竞争。涵盖西方“自由民主”国家在内的所有国家，与其担心思想在交流中的竞争，不如选择欢迎规则和准则在国际秩序中的论争，用思想的论争代替双方之间武器的较量。

不愿意接受或尊重其他人的想法是受到族群中心主义驱使的结果。必须明确的是，他人的观点也可能是积极的，接受他人的观点不意味着情感上受到羞辱。毕竟在历史发展的进程中，人类社会一直在相互借鉴和学习，并由此推进了人类福祉的改善。

智识的领导力，而不是相对的物质力量和其他支持，是规则制定最有价值的部分。传统上，很少有来自非西方世界的思想能够被纳入到国际制度中,这部分是由于非西方世界缺乏必要的实力支撑其思想，同时也由于非西方世界还没有能力创造出足够好的思想。从这个意义上说，非西方世界的社会科学家应该负起思想创新的责任。

在未来的国际秩序的规则制定中，一个国家在某个特定领域所积累的专业能力，而非其相对军事实力，更应该成为判断这个国家领导力水平的核心标准。欧盟可以带头制定规则、减少不平等、提供全民医疗保障，保护劳工权利等；美国可以率先制定鼓励创新和技术产业发展的规则；印度可以为维护多民族社会的民主制度提供宝贵的经验。

自然，中国也可以为国际秩序的规则制定作出贡献。在基础设施建设、学校建设、减少贫困、经济持续发展等领域，中国有丰富的经验，应该在这些领域发挥更多引领作用，更好地向国际秩序传递信息。

更加区域化和跨地区的全球化

交叠的区域秩序会成为未来国际秩序一个关键组成部分。虽然欧盟是我们考虑区域主义时会联想到的模本,但我们不能总以欧盟为标准思考区域主义。

根据托马斯•沃尔杰（Thoms Volgy）等人最近的一项研究，拥有单一大国（如北美）的地区相对和平，没有大国的地区则容易发生暴力，比如中东。当一个地区缺乏强国，或者该强国不能或不愿（或两者兼而有之）建立和平的地区秩序时，这个地区往往不那么和平。

拥有两个或两个以上大国的地区，其和平与否则取决于地区大国能否合作。区域大国合作往往产生和平（如欧盟），而缺乏合作（如东亚）则容易产生争端。

西欧在二战后基本是和平的，主要原因在于德国和法国之间选择相互合作。同样，俄罗斯和中国之间的合作，正在把中亚变成一个和平地带。相比之下,东亚的未来看起来则没有那么乐观。这里既缺乏大国间的合作——美日同盟与中国之间更多的是较量，也没有对区域大国领导角色的共识。简单说，东亚缺乏一个真正的区域性项目，至少目前是这样的。

沃尔杰的发现对全球治理意味着什么？我认为，那就是区域韧性比过去任何时候都重要。二战后的国际体系之所以如此稳定，正是因为许多地区通过建立更多以规则为基础的地区秩序，使地区和平得以制度化。关键不在于一定要有唯一的规则制定者，而在于每个地区都有规则的存在。

所以我们应该欢迎各个地区的区域主义项目，只有当区域能够处理好自己的内部事务时，整个世界才会更加安全，善治也才更有可能。事实上，现在所有的安全共同体都是在区域的基础上建立起来的。

既然区域日益重要，那么区域间的关系对于未来的国际秩序的重要性也不言而喻。这种区域间的互动有三种可能的类型：第一种是区域外霸权与区域国家共同展开区域主义项目，或者共同对抗其他地区的区域主义项目。这里，美国一直是传统的区域外霸权。目前，欧盟和中国也可能加入这个行列，亚欧首脑会议、中美首脑会议，和“一带一路”倡议，都是这方面的尝试。

第二种是区域组织之间相互合作，以创造新的区域间合作框架或倡议。这里的关键问题在于区域是否具备更加成熟的区域主义项目来引领区域间的合作，例如欧盟和东亚，甚至是欧盟、东亚和非盟能否携手合作。

第三种是不同区域霸权之间的合作。在许多议题上，美国是很多国家传统的合作伙伴，这种关系随着强调“美国优先”的特朗普的上台而受到挑战——主要的区域国家都不得不重新考虑他们对美国的温和主义路线是否仍然可靠。

最后，多说一句冷战后“美国强权之下的世界和平”（Pax Americana）。这是第一次或许也是最后一次有一个秩序能够覆盖到全球。在这个秩序里，许多区域霸权曾尝试构建能够管理大部分区域问题的区域秩序，但很少有谁能够与美国主导的全球秩序背道而驰。那些认为美国主导的全球秩序将走到尽头，并被另一个全球霸权支撑的新秩序所取代的观点是很难被证实的。

从自上而下到更加自下而上？

二战后的国际秩序主要是由美国及其盟国强加的，因而也是自上而下的。维持这种现状的可能性越来越小，制定规则的风格正在从自上而下转向愈加自下而上。

这主要是由两个变量来推动的：其一，过去国际秩序的转换主要通过战争来达成，由战胜一方强加于战败一方。而今大国之间发生大战的可能性降低，明确的赢家和输家越来越难以出现，很难有一方能够掌握足够大的权力和道德影响力去强行更迭世界秩序。

其二，前面也说过，权力的扩散使得一个国家能够单独强加秩序的可能性大大降低。此外，尽管国家仍然是全球治理的关键参与者，但国家以外的主体在制定规则层面也获得了越来越大的权力。所有的发展，都指向了多元主体对规则制定权的竞争。

例如气候变化。这个议题受到广泛关注，正是由于区域和次国家行为体的推动。在减少温室气体排放和环境保护的议程设置上，科学家联盟和草根运动都发挥了重要的作用。

同样，非政府行为者在质量管理、透明会计和企业责任等领域取得了关键进展。ISO证书制度和企业环境保护责任等许多来自企业界的重大变革，正在更为广泛地运用在全球治理中。如果没有质量管理和企业责任,食品安全和环境保护等问题就不太可能受到应有的重视。

最后，我们不应该忘记技术突破所产生的影响。资本主义制度将继续不懈地追求科技进步与利润，从而给支撑国际治理的规则带来深刻的改变,尤其是在通信、物流、电子商务和旅游等领域。

所有这些发展都指向了自下而上形塑国际秩序的力量,这些力量涵盖了多元化的主体和倡议。例如，全球的城市可以与草根运动一同合作，在其他领域向各自的国家政府进行施压，就像当国家主导的倡议（如《巴黎协定》）停滞不前时，草根运动可以在环境保护方面发挥作用一样。

但是问题仍然存在，即我们是否能够有效应对让多个主体在重叠的领域竞争规则制定权所带来的挑战？这是我们当下和未来将会面临的重大挑战。

国际秩序的未来

许多“自由主义”国际秩序的研究者有一种“正面”偏见，即假定并强调国际制度和秩序中“仁慈、资源、合作和合法”的一面。然而，秩序既然是由权力所创立并支持的，那么它们能够减少人类福祉的可能性也是真实存在的。

在现行秩序之下，存在大量的不公正现象，这种不公正不仅存在与西方与非西方国家之间，也存在于西方世界的内部。一直以来，西方权力精英对这许多不公正问题的视而不见，复经2008年经济危机，终于成为国际反自由主义的强大集结点。

在西方世界，这种逆反表现为族群中心主义的崛起。在政治上，它意味着更多的“美国优先”“英国优先”“德国优先”，既加剧了西方的分裂，也挑战了所谓“西方同质性”的观念。在经济上，就像我们这几年所看到的，保护主义抬头，贸易开放减少。这两种趋势都对当前秩序的运作构成了挑战。

本文并非在预言现行国际秩序的崩溃，或是西方的衰落，而是说对于现行秩序，应该采取更加清醒的、批判性的态度，揭示其中存在的不公正现象比任何时候都更加重要。我们的首要任务不是颂扬也不是颠覆，而是批评，是揭露现行秩序内部虚伪、不公正、不合法的层面，并加以改善，同时也不否定现行的某些秩序确实增进了人类福祉。

至于西方国家，也是时候在西方边界之外寻求更好的国际秩序了。就许多议题而言，西方和非西方国家都需要在西方以外寻找合作伙伴，有些问题需要非西方国家的合作，有些问题则需要西方与非西方的协调。就秩序的研究者而言，则应该将注意力更多地转移到非西方世界，而不是仅仅将后者作为数据收集中的某串抽象数字来考察。

更重要的是，如果西方国家将自身当成现代化进程中永恒的例外,而不去寻求更加包容的现代化推进项目，这样反而会阻碍现代化进程。

总之，我们正在进入一个不那么以西方为中心，不同主体相互竞逐的多边主义时代。未来的国际秩序尽管可能具有一些后西方的性质，但仍然会是以规则为基础的。关键的不同在于，非西方国家及非国家行为体会在未来国际秩序的规则制定中发挥更多的作用。在这个意义上说，未来的国际秩序将会是多元主体和观念竞逐的事业，涵盖重叠区域、次区域和多元全球秩序。没有任何国家，尤其是全球和地区大国，可以自私自利而又独善其身。

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本文基于作者刊于《国际观察》2019年02期的论文《国际秩序的未来》（“国关国政外交学人”微信公众平台首发），并结合作者2019年3月30日在ISA圆桌讨论会上的发言整合而成。