长三角议事厅︱关于长三角一体化示范区，你可能关心这些

在长三角一体化发展规划纲要发布之前，关于长三角一体化示范区要做什么，能做什么的讨论只会越来越多。

为什么要建示范区？示范区内如何联动？如何为高科技行业提供更开阔的市场？示范区建设的重要抓手是什么？示范区内如何实现公共服务一体化……

3月30日下午，“长三角议事厅”第一期沙龙在华东师范大学中山北路校区的大夏书店举行。“长三角议事厅”由教育部基地华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所联合主办。

如何建好长三角一体化示范区？这是“长三角议事厅”首期沙龙主题。中国现代城市研究中心主任、华东师范大学城市发展研究院院长曾刚教授做了主题演讲。

曾刚教授结合德国及欧盟的发展经验指出，长三角示范区的建设工作应在借鉴域外经验，转变发展思路；对标世界一流，开展示范区顶层设计；调动社会力量参与示范区建设的积极性，建设创新集群以及改革园区运营模式；突破行政地域约束等四个方面重点着手。

此外，现场观众向曾刚教授和上海社科院副院长、长三角与长江经济带研究中心常务副主任王振教授提问了生态环境保护、问责机制、财税分享、公共服务一体化等大众关心的问题。华东师范大学易臻真博士主持了沙龙讨论。

一问：如何建立生态环境补偿机制

王振：环淀山湖区域提出打造国家级旅游度假区，怎么探索生态环境补偿机制？

曾刚：目前不少国人对雾霾特别痛恨，有些“老外”说中国人有钱了，有房、有车，生活很多方面都很好，但就是没有洁净的空气。上海空气质量哪个地方最不好？青浦。中国的污染企业分布很特别，大多集中于行政边界附近，上海化工区邻近与浙江交接处，江苏不少污染企业邻近上海，一句话，钱我赚，污染由你扛。

既然是示范区，生态环境必须好，有人期待长三角一体化示范区必须是未来蓝天保卫战的示范区，多个行政单位必须共治共抓，联合管控污染企业。

另外，作为一个国际大都市，为了保障供水安全，上海应该像世界其他大都市那样，拥有两个相对独立的水源地，两套供水系统：一个是正常的供水系统，另一个是应急供水系统。上海现在缺少满足要求的第二水源地，而淀山湖具备成为上海第二水源地的潜在有利条件。青浦淀山湖对保障上海供水安全承担着特殊责任。青浦的空气质量必须好，天然降水质量必须好，建成淀山湖水源地才有可能。

关于一体化示范区环境治理，我觉得需要尽快实现从“末端治理”为主向“源头联防”为主的转变。应该完善横向生态补偿机制，提高生态环境系统管控水平。具体而言，一是应加强生态“源头联防”。学习借鉴西欧莱茵河河流域横向生态补偿的成功经验，加大长三角江、河、湖、林生态廊道和生态屏障建设力度，抓牢河长制、湖长制、林长制，建立长三角开发地区、受益地区与保护地区的横向生态补偿机制。同时，推动企业节能减排，从源头严控污染总量；

二是加强环境风险“过程联控”。加强长三角生态环境保护规划、政策、工作互通，建立排放标准衔接、监测数据共享、协同监督管理、联合科技攻关的合作机制，健全危险废物、固体废物运输储存、处理一体化监管体系；

三是加强污染问题“后果联惩”。完善环境保护信息强制性披露、严惩重罚等制度，建立长三角区域生态环境违法"黑名单"制度，落实联合惩戒措施。

二问：示范区内出了安全事件，问责谁？

提问：未来，如果在示范区里面出了类似“响水事件”（盐城市响水县化工厂爆炸），谁来担责？比如说厂设在青浦，是打在青浦区领导身上还是打在可能将来会有的示范区管委会身上？

王振：肯定打在青浦身上啊。

提问：原则上企业设在青浦，出了问题，板子应该打在青浦上。但是，如果企业不在青浦，损失却由青浦承担。未来示范区如何解决这个难题？

王振：在安全上，绝对是所在地行政是第一责任人，落在哪个地头，那就是你的责任。

提问：那这样，大家会不会不愿意接受有风险的项目？

王振：有风险的项目当然不要接受，你接受就要承担责任。比方说投资项目的审批，我认为示范区不应由一个机构统一审批。如果是落在青浦范围内，则由青浦区来批；落在嘉善地域内，由嘉善审批；落在吴江的项目，吴江区政府批。关键是在于审批的标准、程序和后期的监管，各地区应该一致。

外省市出台了很多地方优惠政策，包括零地价、“两免三减”等税收优惠政策，导致恶性竞争。（“两免三减”指的是生产性外商投资企业，经营期10年以上的，可享受从获利年度起2年免征、3年减半征收企业所得税的待遇。）一体化示范区内各地区的政策、营商政策环境应该一体化，落户嘉善的项目应该与落户上海青浦的项目享受同样的待遇。

曾刚：利益和责任是区域一体化的两个重要方面，这也是长三角区域一体化必须协调的问题，而迄今为止好像还没有找到很好的解决办法。例如，我驾车在江苏违章，没有缴纳罚款，但不影响我在上海通过车辆年检，这导致长三角省市高速公路收费站附近部署了很多警察，专门捉拿外地“违章车”，耗费警力，给人的感觉也不好，而且仍有不少不走高速公路的“漏网之鱼”。

国外是如何处理这类问题的？有何成功经验？其实，借助一体化，就能很好地处理这类问题。我在德国生活期间，曾驾车到英国旅行，停车超时，警察在我的车的挡风玻璃上留下一张罚单，没过多久还将罚单寄到我在德国的家，我只能通过银行转账的方式立即缴纳罚款。不然的话，我的车将无法通过在德国的车辆年检，因为欧盟是一个统一体，拥有统一的交通处罚标准和协作机制。

三问：交通一体化的广度有多大？

提问：我们看到现在在交通一体化方面，有打通断头路，开通跨行政区公交车，给人感觉还是有点小打小闹。接下去还有哪些举措推进交通一体化？比如说上海的地铁会不会修到浙江、江苏去？

王振：首先，不要小看公交车跨省开过去，改革开放40年终于公交车开过去了，也是不简单的。这是一个信号，说明三省一市政府很积极。最近谈得比较多的是轨道交通，因为地铁和高铁都是国家网，高速公路和省级一般公路也解决的很好了，接下来是城际轨道，蛮难的，关键是铁路不是地方可以自主的，是原来国家铁路部管的。现在我们期待着铁路能不能改革，放权下来。我们长三角不缺钱，自己可以建。当然，如果各个地方单独干，城际轨道又要出问题，又会出现断头路。

最近我也跟中铁交流，我建议上海铁路局发挥作用，上海铁路局就是覆盖长三角三省一市，全面负责城际铁路的运营、标准、安全。比如，长三角城际轨道能不能由一家公司统筹建设规划，由这家公司运营。

曾刚：公交车跨越省市界限运营，这个表面看起来容易做而实际上是很难实现的。问题、难处主要在政府管理，难于划分两个相关省市的管理责任。例如，如果跨省市公交车出了交通事故、出现了投诉，该由哪个地区的政府管理部门负责处理？现在这个问题总算解决了，公交车跨界的一小步，意味着跨界制度协调的一大步，值得充分肯定。

另外，长三角地区“断头路”问题客观存在，但不应该夸大这个问题的严重性。现实情况显示，交通不再是制约长三角地区发展的“短板”，断头路对长三角地区生产、生活的影响十分有限。同时，如果政府能够简政放权，将长三角地区城际铁路、高速公路经营权交给第三方独立公司，我觉得这家公司一定会从提高企业经营业绩的目标出发，打通断头路，完善交通网。过多的省界收费站也就不可能存在了。

德国等很多西欧国家早就打破国内行政边界的约束，建设了区域一体化交通网络，使得大学生、老人儿童、低保人员等弱势群体能够享受区域交通卡免费服务，民众对区域一体化获得感得到了提升，对区域一体化的支持也增强了。

四问：教育如何一体化？

提问：吴江和青浦没有什么学校和医院，怎么实现公共服务一体化？

王振：关于公共服务一体化，我建议让嘉善、吴江全面享受上海的公共服务，最好让他们的孩子参加上海高考，上海的姿态应该高一点，让周边地区共享上海好的高等教育机会。我们还要想的远一点，周边地区读完书的学生就不要回去了，就留在上海，补充上海人才不足。

曾刚：世界上很多发达国家部分大学培养能力很强，但招生遇到困难，招不到学生。上海部分高校特别是一些二本院校、专职院校已经遭遇招生不足的问题。怎样让上海高教资源充分发挥效益？如何借鉴欧洲国家经验，将邻近行政界线的边缘落后区打造成拥有多边、多方政策优势、高端要素自由流动、充满活力的区域增长极？这是长三角一体化示范区建设过程中必须回答的问题。

由上海、江苏、浙江、安徽“三省一市”民办教育协会共同发起成立的“长三角民办教育一体化发展联盟”可以在长三角区域一体化中发挥重要作用。这一联盟将为丰富的社会资本提供一个投资教育的良好机会，利用社会力量，使青浦、嘉善、吴江等所组成的长三角一体化示范区从目前的教育“洼地”跃升为教育“高地”。我相信，长三角一体化示范区建设将为破解行政边界约束、充分利用中国高等教育资源、实现“创新驱动，转型发展”国家战略探索出一条新路。

五问：财税如何分享？

提问：目前大家更多通过飞地（指隶属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地）或者上海园区走出去实现跨行政区域的财税分享，但是在示范区小范围里，有哪些更有可操作的财税分享方式？

王振：目前为止没有具体的可操作的方法，国家层面也没有，当然我们也在看这一次长三角区域一体化规划纲要、示范区是不是会把这一块（财税分享）放进去，但是我感觉在示范区里面会把财税分享放进去。目前如果投资了一些飞地的园区公司，可能会有土地的收益，现在越来越重视孵化出来的企业，孵化就是投入，为了调动双方的积极性，怎么来进行财税的分享很重要。据我所知，有一些开发区跟浙江和江苏的某些地方已经在谈，在实践了，期待长三角一体化示范区规划有相对明确的说法，这样有利于大家更好推进这件事情。从我到江苏、浙江调研情况看，（财税分享）外地说的比较少，上海提的比较多。

曾刚：国内财税分享机制探索已有一段时间，最早开始这一探索的是珠三角地区，广东省委、市政府甚至将分税制看做是一个扶贫手段，解决粤北和珠三角地区发展不平衡的问题，主要方法是在深圳、东莞等发达地区划分一些地块交给韶关等欠发达地区政府经营，让落后地区直接参与分享珠三角开发红利。但由于落后地区政府的土地经营管理能力较差，尝试没能取得预期的成效。

长三角的飞地一般是发达地区到落后地区负责开发、经营一块地。其实，也可以让落后地区政府发挥其比较优势，在其优势领域，在发达地区开发、建设“飞地”，借此可以分享发达地区人口产业集聚的成果。现实中，在一些领域、行业也有一些成功的经验。也就是说，借助长三角区域一体化，推动长三角地区投资市场相互开放，打破地方政府各自为政、封闭经营的怪圈十分重要。

区域一体化第二方面是信息的共享。欧盟区域政策中的一个重要方面是财政转移。财政转移支付不是大家开个会定下来，而是建立在对经济薄弱地区划分、发达地区出资比例的科学分析的基础之上。让地区之间财政转移不受政府更替的影响。

另外，投资方面，破除市场壁垒，对地区经济发展十分有利。建议将地方政府投资与税收分成挂钩，上海在外地投资占比应该成为上海分享在外地投资项目税收分成的依据。

六问：产业联盟有什么用？

提问：2018年，长三角一体化上升为国家战略以后，我们发现新成立了很多联盟：长三角开发区协同发展联盟、产业创新联盟、新材料联盟等等。产业的联盟会不会成为长三角一体化示范区建设的动力？

曾刚：现在联盟很多，一方面是因为大家相信中央的战略部署是英明、正确的，也是合理的。合理性在什么地方呢？目前由于行政界线的分割，很多企业的效益受影响，不方便。通过建设跨越行政边界联盟，可以接受政府简政放权的部分权力，通过制定行业自律规章，更好地发挥统筹协调发展作用。

再从现实一点来讲，联盟会员多了，收钱也多了，特别是跟国外的商会或者组织进行交流谈判的时候底气也足一点，这应该是一个大方向，值得倡导。

现在有一点，早期的时候很多联盟带有一种官办的色彩，政府给他赋权，把机会交给他，长三角地区不缺钱，缺的是空间和机会。建议将长三角一体化示范区打造成社会组织的重要基地，成为中国区域治理的新样板。

七问：人才的流动会更自由吗？

提问：长三角一体化上升国家战略，会不会使得一部分高校或者企业允许研发人员或者管理人员去示范区开发沃土或者挖第一桶金？

王振：你提了后我突然在想，比如一个企业注册在示范区，但是它又靠在嘉善境内，这个企业以后的人员是拿上海户口还是浙江户口？享受上海的社会保险待遇还是嘉善的社会保险制度？我突然想到这个问题，但是目前我没有办法回答你。这个问题估计没有那么容易解决，用不用嘉善的地，享不享受上海的社会待遇，所得税交给谁。还有，养老费、医疗费谁出呢？现在叫上海统筹，江苏自己省内统筹，我估计若干年以后全国统筹不太可能，至少上海、江苏、浙江示范区里面能够统筹社会保险，这是长远希望。

你的问题又让我想到一点，一个企业注册在示范区里面，落在青浦，这个企业按什么标准缴纳社会保险费？是不是可以按嘉善标准交，如果按嘉善标准就好了，社会保险费上海是最高。现在说降费降社会保险费，示范区是不是可以按照嘉善的标准交，交钱不是交给嘉善，交给青浦。这个能试点的话对青浦是大利好，对于企业是降低了用工成本。这些目前都只是我们的猜想，但是我个人认为应该要试试。

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。