城市与社会︱哪些中国城市对流动人口更包容？

在城市发展中，“包容”不只是一种社会态度。

为了衡量经济增长的质量，学术界提出了“包容性”和“包容性增长”的概念。不同于以往指标对增长效率的追求，“包容性”考虑受益群体的多样性，强调增长成果的分布；而“包容性增长”则不仅限于衡量收入的增加，还包括健康、教育、环境等在内的生活质量的总体改善。

基于概念的转变，世界银行在2015年的一份研究报告中提出，从空间、社会和经济三方面考量及界定城市包容性，具体包括基本服务的获得、贫民窟改造、就业的空间机会等20个维度。

 “包容性城市的多维方法：旨在纳入每个维度的干预措施”，出自世界银行研究报告“包容性城市方法”（World Inclusive Cities Approach Paper）。

作为一个多维概念，城市包容性应用广泛。比如，一些研究侧重于在城市中为残障人士设计无障碍设施；有些从女性安全的角度来看待城市包容性；有学者研究流动人口的就业情况；更有观点认为不同收入群体获取土地和住房的机会是衡量城市包容性的重要标准。

尽管这些研究的潜在意义和理论基础大不相同，他们都尝试回答两个最基本的问题：对什么包容（inclusive of what）？对谁包容(inclusive of whom)？

在上月刊发的一篇学术论文中，澳门大学社会科学学院政府与行政学系助理教授胡婉旸和美国约翰斯·霍普金斯大学（Johns Hopkins University）保罗·尼采高级国际问题研究院(SAIS)副教授王锐尝试从公共服务包容性的角度来衡量中国城市对流动人口的包容性，结果发现中国200多座城市对流动人口的包容性存在显著差异。

经济发达区域对流动人口更“包容”？

在此项研究中，胡婉旸和王锐将城市包容性定义为流动人口获得社会保险福利和住房公积金的平等机会，因为在“城镇化”进程中，城镇经济增长利益的不平等分配不仅在居民的收入上体现，也体现在非收入方面，如居民获得的基本服务。在现行的户籍制度下，地方政府可以通过限制外来人口享受当地公共福利和服务的资格来控制人口数量。

研究使用了国家卫生健康委（原国家卫生计生委）统计的2013年和2014年的中国流动人口动态监测调查数据。该调查对中国31个省300多个城市的16万流动人口进行抽样调查。被调查者年龄在15至59岁之间，在所在城市居住超过一个月，但是没有当地户口。

对数据进行筛查和分析后，两位学者绘制了中国城市包容性指数的空间分布图：

在四张图中，较暗的颜色代表更高的包容性。发达地区的城市，如北京、天津、长三角、珠三角和成渝地区，具有较高的包容性。可以看到，其他地区也存在包容性高的城市，但更值得注意的是，高包容性的城市（左上）往往与包容性差距大的城市（右下）相重叠。

胡婉旸和王锐指出，事实上，在城市之间，包容性差距与高技能包容性的相关性比与低技能包容性的相关性要强得多，前者与后者的相关系数分别为0.94和0.32。也就是说，包容性更强的城市往往对高技能流动人口特别包容，导致城市总体包容性更高，包容性差距更大。这与此前一项国际移民研究的结果相呼应：比利时根特大学和鲁汶大学的学者发现，对移民更开放的的国家往往对移民有更高的的选择标准。

以经济增长为导向的城市包容性

现有移民文献通常从潜在的财政负担、本地劳动力市场保护、文化和意识形态等非经济因素、空间竞争和劳动力需求五个方面来解释地方的流动人口政策。为对上述观察作进一步分析，胡婉旸和王锐从《中国城市统计年鉴》、国家气象信息中心、哈佛大学世界地图平台上的中国历史电子地图等资料中梳理数据，尝试解读地方经济、人口、外商投资、文化和城市规模等变量与城市包容性指数的关系。

他们提出的假设均得到验证。首先，人均地区生产总值（GRP）较高的城市更具包容性。但这不是因为较富裕的城市的财政能力更强，不易受到流动人口变化带来的影响。事实上，人均GRP与低技能包容性呈正相关，但其影响程度远小于高技能包容性，表明富裕城市对高技能流动人口的偏好。在控制省份因素后，城市人口规模与低技能包容性呈负相关。较大的城市人口往往会增加高技能包容性并降低低技能包容性，尤其是特大城市的整体包容性和低技能包容性明显低于小城市。这与2014年国务院在《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出“严格控制特大城市人口规模”的要求相一致。

其次，胡婉旸和王锐假设外商直接投资或工业部门在当地经济中所占份额较高的城市更具包容性。结果证明，制造业在地方经济中所占的份额并不影响整体包容性和对低技术流动人口的包容性，但与高技术流动人口的包容性呈正相关。

相比之下，无论是高技能还是低技能流动人口，外商直接投资在当地经济中的份额始终和城市包容性密切相关。这可能表明相对于一般工业部门，城市对外商直接投资存在着偏好并反映为对劳动力投入的补贴。

值得注意的是，在控制省份因素后，工业部门占GRP的百分比对城市包容性差距产生正向影响，而外国直接投资无显著影响。这可能表明，外商直接投资对低技能劳动力的需求相对高于整体制造业。或者，这也可能反映出由于其他原因（如劳工实践中的国际标准），外商直接投资相对于国内企业雇主更注重保护低技能流动人口的利益。

研究还证实，历史上接触过不同文化的城市更具包容性——文化开放与整体包容性呈正相关。文化开放对于低技能包容性的影响仍然是积极的，却没有对高技能包容性的影响那么显著。也就是说，虽然文化开放总体上有助于城市包容性，但它扩大了高技能和低技能流动人口之间的包容性差距。

此外，1月份的气温与包容性呈正相关，这可能表明在政策文化中存在一些尚未被观察到的南北差异，与气候舒适性较差（冬季较寒冷）的城市可能通过更具包容性来进行补偿的理论形成对比。同时，比较高技能和低技能包容性的分析结果可以发现，前者对1月的温度和沿海地区更为敏感。

总体而言，人口较多、人均GRP水平较高、工业部门所占份额较大的城市往往在高技能和低技能流动人口的包容性之间存在较大差距。地方收入水平、产业结构等经济因素的影响较大，而文化开放对城市包容性影响相对较小。

胡婉旸和王锐指出，越是在大城市或工业化水平更高的城市，对基于不同技能水平的流动人口越具有强烈选择性，而文化开放似乎并没有降低这种选择性。这在以增长为导向的发展规划下似乎是不可避免的结果。

降低城市间面向流动人口的公共服务差距有助于缓解中国内部的人口流动障碍，进而实现跨空间劳动力的高效分配。为了在不同城市实现更加趋于公平的社会服务，缩小城市居民和流动人口之间的福利差距，可能需要重新考虑对地方决策者的晋升激励机制以及中央和地方政府在社会福利体系中的责任分配。例如，降低经济增长的优先级，同时提高社会公平在评估地方政府绩效时的权重，可能有助于提高包容性并降低基于技能的选择性。此外，如果是以中央政府为主提供面向所有公民的社会福利，那么地方政府将更容易消除人口流动所面临的体制障碍。

[本文整理自学术论文“哪些中国城市更具包容性？”（Which Chinese cities are more inclusive and why?）。文章收录于期刊《城市》（Cities）第86期。作者胡婉旸系澳门大学社会科学学院政府与行政学系助理教授，王锐系美国约翰斯·霍普金斯大学保罗·尼采高级国际问题研究院副教授。]