图解托育服务行业｜中国婴幼儿入托率远低于国际水准

生了孩子怕丢工作，养育孩子压力大，这是普遍困扰当代年轻人的“生育焦虑”。

托育是友善生育政策的重要一环：家长尤其是母亲可以更好的平衡工作与家庭；托育机构提供的早期教育服务，有利于孩子科学成长。2016年OECD成员国的入托率平均值为33.2%，相比之下我国的数据远低于10%。

城市化观察网对我国3岁以下婴幼儿托育服务的总体规划和其他相关的政策进行了梳理（包括：宏观指导意见；注册、登记和业务指导；建筑设计标准；卫生保健；人品配置；税收优惠；政府购买服务），希望对相关的投资者、办学者、家长等有所帮助。

1. OECD国家的入托率平均值已达33.2%

根据OECD Family Database的数据，2016年OECD成员中3岁以下儿童入托率平均值为33.2%。有10个国家3岁以下儿童入托率超过50%，其中最高的丹麦达到了61.8%，比利时、冰岛、法国、以色列、荷兰、挪威等国家也接近60%；有7个国家3岁以下儿童入托率不足10%，其中最低的土耳其仅为0.3%；东亚地区的韩国和日本分别为53.4%和22.5%。

住建部《托儿所、幼儿园建筑设计规范》（JGJ39-2016）中托儿所的定义为：用于哺育和培育3周岁以下婴幼儿使用的场所。大体上与OECD的0-2岁以下幼儿托育（Early Childhood Education and Care, ECEC）系统定义接近。

幼儿托育（“ECEC”）系统，也称为Educare，是一个整体概念，包括从出生到8岁的儿童的护理和教育相互交织的组成部分。根据儿童的年龄和情况，这些组成部分受到不同程度的重视。其主要目标是通过游戏和发现来支持儿童的互动和表达技能，以及自我知识和责任，迈向发展成为健康个体的第一步。

OECD发布的报告PISA 2015 Results 表明，在几乎所有经合组织国家中，有机会获得ECEC的15岁学生的表现都优于那些没有参加ECEC的学生。该报告也指出，弱势儿童从ECEC中受益最多，瞄准他们将获得更高回报。

同时，根据OECD于2017年发布的报告Starting Strong 2017:Key OECD Indicators on Early Childhood Education and Care 的发现，提高儿童托育质量可以帮助更多有幼儿的母亲重返工作岗位并实现更好的工作生活平衡。丹麦，卢森堡，荷兰，葡萄牙，斯洛文尼亚和瑞士的70％以上的母亲仍在工作，而这些国家在正规托育中心的儿童比例最高。

2. 我国的3岁以下婴幼儿入托率远低于10%

在上世纪90年代以前，城市中的幼儿托育曾经较为普遍，随着国企改革，这些托育机构也大多消亡。关于我国幼儿托育历史的详细情况，可见下文信息图中列出的杨菊华教授的论文，本文不再赘述。

2.1 国务院和原国家卫计委的数据：4.29%和5.55%

在2016年和2017年，原国家卫计委和国务院儿工委做过相关的抽样调查。其中2016年原国家卫计委在十个城市的调查数据为：33.3%的家长有需求，而调研样本中实际的入托率为5.55%。2017年国务院妇儿工委在四省市的调查数据为：48%的家长有需求，而调研样本中实际的入托率为4.29%。

2.2 纳入教育部门管理的托育机构在园人数比重：2.2%

城市化观察网根据教育部和国家统计局的数据推算，全国范围内纳入教育部门管理的托育机构在园人数占比约为2.2%。

根据教育部2017年教育统计数据，3岁以下学前教育机构在园人数为112.95万人，其中在民办学前教育机构的比重为81.4%，教育部门举办的学前机构的比重为12%，集体、其他行政部门、事业单位、地方企业和部队举办的机构的比重均在3%以下。而同期全国3岁以下儿童总数约有5164万人，因此全国范围内纳入教育部门管理的托育机构在园人数占比约为2.2%。

3. 我国3岁以下婴幼儿托育服务行业的发展现状与前景

尽管未来0-3岁婴幼儿数量每年会变化，但是基本会在4500万到5000万之间，而按照原国家卫计委的调查数据，以33.3%的家长有托育的需求来算，则全国的市场规模在1665万人左右；如果按照国务院妇儿工委的调查数据，以48%的家长有需求来算，则全国的市场规模在2400万人左右。因此，未来该行业的规模有望扩张到10倍以上。

目前，纳入教育部门管理的3岁以下托育机构通常以托儿所和民办幼儿园中的“小小班”为主，收费一般与该园3岁以上儿童的标准相近。而市场化的托育机构目前呈百花齐放的状态，包括托管中心、早教中心、亲子园等，具体可见腾讯教育2017年发布的《中国0-3岁儿童托育服务行业白皮书》（全文可见：https://new.qq.com/omn/20171206/20171206A0OKRI.html）。

未来托育服务行业市场规模庞大，其发展将由政府多部门牵头，公办托育服务体系有望重新建立；同时政府将从场地、税收、政府购买服务等方面鼓励社会力量提供托育服务。

在下文笔者将对3岁以下托育服务行业的相关政策进行梳理，包括：宏观指导意见；注册、登记和业务指导；建筑设计标准；卫生保健；人品配置；税收优惠；政府购买服务。

3.1 宏观指导意见

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》指出：引导和鼓励社会力量举办非营利性妇女儿童医院、普惠性托儿所和幼儿园等服务机构。

2016年国务院办公厅《贯彻落实〈中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定〉重点任务分工方案的通知》明确了“根据生育服务需求和人口变动情况，合理配置妇幼保健、儿童照料、学前和中小学教育、社会保障等资源，满足新增公共服务需求”的牵头单位为国家卫生计生委、教育部和人力资源社会保障部。

2016年国务院印发的《国家人口发展规划（2016-2017）》（国发〔2016〕87号）明确提出：加强科学预测，合理规划配置儿童照料、学前和中小学教育、社会保障等资源，满足新增公共服务需求。引导和鼓励社会力量举办非营利性妇女儿童医院、普惠性托儿所和幼儿园等服务机构。鼓励和推广社区或邻里开展幼儿照顾的志愿服务。

2017年国务院印发的《国家教育事业发展十三五规划》（国发〔2017〕4号）（以下简称《规划》）指出：发展0-3岁婴幼儿早期教育，探索建立以幼儿园和妇幼保健机构为依托，面向社区、指导家长的公益性婴幼儿早期教育服务模式。

《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》（ 教基〔2017〕3号）提出：鼓励有条件的幼儿园面向家长和社区开展公益性0—3岁早期教育指导。

3.2 注册、登记和业务指导

目前托儿所的注册还没有中央层面的立法。地方层面的立法包括但不限于：上海市政府《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》、《江苏省学前教育机构登记注册办法》、《南京市0-3岁婴幼儿早期教育机构设置管理办法（试行）》、四川省卫健委《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》、 《中山市人民政府印发中山市托儿所管理暂行规定的通知》。

综合一些地方的立法来看，目前的主流和未来的发展方向是分为三种类型管理：非营利性的托育机构在民政部门注册登记；营利性的托育机构在工商或者市场监督管理部门注册登记；企事业单位、园区、商务楼宇举办的面向单位职工适龄幼儿的福利性托育机构在相关的托育服务管理机构备案。此外，由教育部门对相关的托育机构提供业务指导。

以上海市为例。截止到2019年3月27日，上海已向79家机构发放《依法开展托育服务告知书》，包括45家营利性托育机构、33家非营利性托育机构和1家免费福利性托育点。在“上海市3岁以下幼儿托育服务信息管理平台”(http://age03.edu.sh.cn)上，可查询到全市各区已获合法登记备案的3岁以下幼儿托育机构的相关信息。

3.3 建筑设计标准

2016年住房城乡建设部发布的行业标准《托儿所、幼儿园建筑设计规范》（JGJ39-2016），对托儿所的建筑设计标准、面积、消防、采光等方面设定了详细的规范。

2018年住房城乡建设部发布的国家标准《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018），其中也有关于托儿所的设计标准。

依托公办小学和相关的政府公共资源而设立公共托育中心，是效率最高的方式，这是我国台湾地区的有益借鉴。新北市截止到2018年12月已经设立了60所公共托育中心，全部利用学校和政府公共部门的闲置空间，没有加盖一所大楼（叶书宏，《深坑瑞芳公托中心开幕》，中时电子报，2018-12-17）。

3.4 卫生保健

2010年教育部和原卫生部发布的《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》(卫生部 教育部令第76号)，对膳食营养、体格锻炼、健康检查、卫生消毒、疾病预防等设定了规范。

3.5 人员配置

上海市政府《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》规定：托育机构负责人须具有6年以上学前教育管理经历。托育机构应配备育婴员、保健员、保育员、营养员、财会人员、保安员等从业人员。每班应配备育婴员和保育员（统称“保育人员”），且育婴员不得少于1名。2-3岁幼儿与保育人员的比例应不高于7∶1，18-24个月幼儿与保育人员的比例应不高于5∶1，18个月以下幼儿与保育人员的比例应不高于3∶1。

此外，上海市社区幼儿托管点实事项目领导小组办公室编制了《社区托育课程方案：指导手册 》（已由中国福利会出版社出版），用于相关的人员岗前和在职培训。

《江苏省学前教育机构登记注册办法》规定：托儿所所长应具有幼儿师范（包括职业学校幼儿教育专业）毕业及以上学历，取得《教师资格证书》。教师应具有幼儿师范（包括职业学校幼儿教育专业）毕业及以上文化程度，并经过婴幼儿教育专业培训，取得专业合格证书。保健人员应具有高中以上文化程度，经过卫生保健专业培训，能做好婴幼儿日常卫生保健工作和全所卫生保健的指导、督促工作。保育员应当具有高中毕业以上文化程度，并经过保育职业培训。托儿所（班）的工作人员必须身体健康，持有健康证，并每年体检一次。教职工与婴幼儿人数之比为：18个月以下全托为1:3-1:5，日托为1:4-1:5；18个月以上全托为1:4-1:4.5，日托为1:6-1:7。

3.6 税收优惠

根据国家卫生健康委员会《关于政协十三届全国委员会第一次会议第2008号（医疗体育类198号）提案答复的函》，国家对托儿所、幼儿园等已经出台一系列减免税优惠政策，主要包括：一是托儿所、幼儿园提供的保育和教育服务，免征增值税。二是对国家拨付事业经费和企业办的托儿所、幼儿园自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。三是对幼儿园经批准征用的耕地，免征耕地占用税。

2016年，财政部和国家税务总局联合印发《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）之附件3《营业税改征增值税试点过渡政策的规定》第一条规定：公办和民办的托儿所、幼儿园、学前班、幼儿班、保育院、幼儿院，在省级财政部门和价格主管部门审核报省级人民政府批准的收费标准以内收取的教育费、保育费免征增值税。

3.7 以政府购买服务的方式引导社会力量提供托育服务

我国台湾地区除了政府设立的公共托育中心（约占所有托育中心的31%）之外，还有大量的“准公共化托育中心”：对于在私立托育中心的幼儿，政府每月补助每人6000到1000新台币，并对相关的合作托育中心的收费和人员薪酬设定标准（吕苡榕，《撒钱补助托育，真能解决少子化痛点？》，今周刊，2018-07-19）。

我国公办托育体系在上世纪90年代后已经逐渐解体。长远来看，参考OECD的经验，未来公办托育中心应当成为主流；但是短期内应当通过政府购买服务的方式扶持快速发展的民营托育中心。

在政府购买服务方面，国务院和财政部已经出台了一些列的政策，包括《国务院办公厅关于政府向社会购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综〔2014〕96号）等，公共教育、儿童福利服务已纳入政府购买服务指导性目录。在此框架下，未来3岁以下婴幼儿托育服务完全可以纳入政府购买服务范围。在地方层面，四川省卫健委《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》则明确提出：将婴幼儿托育服务纳入经济社会发展规划，通过保障用地、提供场地、减免租金、落实税费优惠、金融支持、政府购买服务等政策措施，加大对社会力量开展婴幼儿托育服务的支持力度。

（本文为城市化观察网《友善生育政策观察报告(2019)》的其中一篇。）

本文作者：李楠、简山，出处：澎湃新闻-湃客“城市化观察网”。

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