英国城市复兴的特殊资金模式：国家彩票资金

城市建设的资金来源和融资方式受政府政策、政治导向、经济环境、社会认知等诸多条件掣肘，一直是城市复兴的重要影响因子。城市复兴是一个投资大、见效慢、收益慢的长时项目，如果没有充足的资金支持及有效的资金链组织和保障，很多项目难以启动甚至会被迫终止。纵观英国城市复兴建设的历史演进轨迹，从二战后城市建设启动以来，英国城市复兴的资金来源由最开始的单一化政府财政资金（二十世纪50-60年代，福利国家与公共利益至上的意识形态），过渡至通过自由市场经济刺激引入私营资本（二十世纪70年代，民营资本介入城市经济发展），到最后社会资本及社区概念的引入（二十世纪80年代，自由市场经济与公私合作），逐步走向多元化。（二十世纪90年代至今，非官方机构参与形成多方博弈局面）。

目前，英国城市复兴建设中基础性、纯公益性（非营利性）项目的资金来源主要分为三大类：政府债券（Municipal Bond）、税收增量融资（Tax Incremental Finance）、慈善基金（Charitable Foundation）。在城市复兴建设项目中，以国家彩票计划为筹资来源的慈善基金的注入，提升了项目的总体管理水平和项目中其他社会资本的短期盈利水平，由此得以激发尽可能多的私营资本参与城市复兴的积极性。同时，慈善资金的加入使得城市建设中社区的参与程度不断提升，城市建设中的社会公平、社会环境塑造等问题得到了更多的重视。英国“国家彩票计划”自1994年推行以来已为慈善事业筹集了287亿英镑，整个英国共有165486个项目受益于这一基金。这是英国自19世纪以来最大的城市和社会复兴工程。英国彩票慈善资金在城市复兴项目中的应用为英国千禧年、2012年奥运会等的城市建设项目的完成起到了不可或缺的作用，并持续影响着项目所在区域的经济、就业及社会稳定。

本文介绍并讨论英国政府将通过国家彩票计划获得的慈善资金引入城市复兴项目，其不仅增加了建设资金来源，也为审视城市复兴项目资金使用和管理模式提供了新的视角，由此也产生了与政府主导的传统模式相异的全新运营模式。

慈善资金：英国城市复兴“特殊资金”

从16世纪中后期起，英国便兴起彩票、赛马和赌场等博彩活动。至19世纪，英国的博彩业主要是以发行彩票为核心业务，政府部门是彩票的发行主体，议会和政府对彩票的发行和使用具有决定权。发行彩票的最初目的是为了解决国家大型项目的建设资金以及战争开支等，但并不具有明确的慈善目的。后来由于管理失控，非法彩票和赌博泛滥，人们在投机心理的驱使下对博彩狂热追逐，社会道德价值取向扭曲。

针对这种情况，英国政府和议会通过立法对彩票的发行与资金的使用进行了严格规定，即“法律允许博彩的前提是其应当是旨在支持慈善事业、体育事业等公益性事业的发展，而非任何其它的营利性目的。”

国家彩票（National Lottery）是由英国议会批准发行的专项彩票计划，是只有法定合格的主体在提出申请并获得许可证后才具有资格参与该项彩票发行计划。国家彩票的发行具有完整的法律规范机制、许可证制度。且国家彩票计划的目的规定明确，该彩票募集的资金用于支持公益事业的发展，绝大部分都用于体育事业、慈善事业和艺术事业。

英国公益事业基金会（Good Causes Fund, GCD）是由国家彩票于1994年设立的慈善组织，其目的是将彩票收入用于帮助改善英国的社区生活，缓解社会矛盾。

遵从英国国会要求，国家彩票每售出1英镑的彩票，提取至少28便士的资金加上未兑奖的奖金和利息作为慈善基金。自公益事业基金会成立以来，国家彩票计划为慈善事业筹得超过310亿英镑。资金的分配由其下设的12家机构负责审批用款申请。独立的资金管理审批机构按以下类别及比例分配资金。

1）健康、教育、环境和慈善事业（40%）

该基金致力于改善英国居民生活，改善社区环境，资助聋哑人、疑难杂症患者等。

2）体育（20%）

该基金用于建设、并向社会提供更好的体育设备、提高体育运动的公众参与度，建设体育场馆、奖励激励运动员等。

3）艺术（20%）

该基金致力于鼓励英国各项艺术文化活动、培养民众的参与热情、提供更好的文化体验、资助艺术相关活动及文艺建筑等。

4）文化遗产（20%）

该基金主要资助历史重要遗址、自然环境遗址、文化传统遗址及公园、博物馆和纪念碑等，该基金管理审批机构也是英国负责维护修缮国家文化遗产资金的唯一管理结构。

这12家独立机构的性质均为非政府部门公共机构（Non-departmental public body. NDBP）， 尽管是非政府部门，机构在财政及运营管理上受政府监管，并通过有关政府部门向国会报告。

基金所资助的对象种类繁多，从个人到设施、建筑、片区建设，从文物古迹到基础设施。更加值得关注的是，通过资助名单可发现，资助受益方多数为地区市政委员会或地方管理服务机构，由于这类代表所管辖区域公共利益的机构获得了资金资助，使得他们拥有了更多在地区规划建设发展中的话语权。

1993年，千禧年委员会（Millennium Commission）作为非政府部门，旨在辅助社区和地区开发具有历史意义、能够激发民族情感的项目。其中主要包含： 城市地标建筑、具有教育意义的项目、历史建筑的维修与扩建工程、城市文化项目等。

从1995年到2003年间，国家彩票计划陆续资助千禧年委员会13亿镑用于225个英国复兴项目的建设，有效地刺激英国城市面貌的改善。其涉及的领域既包含旅游景区、也囊括教育、科研、艺术及环境提升等。随着城市问题的加剧，国家彩票计划资金的到位为该理念的实践提供了经济支持。

千禧委员会所推动的225个建设项目，可分为如下两大类别：城市旗舰项目，以重点项目的建设带动片区经济文化及科研教育的发展；片区服务项目，以单体或服务设施的建设改善城市物质空间，服务区域民众、改善邻里关系。彩票计划的资金在投入后，千禧委员会对资金的使用行使监管和评估的职责，以确保资金在项目中发挥最大的作用和价值。

由此可见，以上两个模式均倡导服务于民众。其资助方式主要强调非营利性、带动性，借此体现其公益性。其次，资金自起始便受政府和议会等机构的多方关注，其监管流程的透明化、管理的规范化，确保了其公平性。

城市复兴旗舰项目

旗舰项目的尺度不一，有新建建筑，老建筑的改造和再利用，也有开放空间（如公园、展览场所）的改造等。大部分旗舰项目的资金由国家彩票支持，因此让全体民众受益是项目选择的重要衡量标准。旗舰项目中，多数为标志性区域的规划建设，旨在通过建立城市名片，鼓励私营机构对落后地区的投资，最大限度地提升土地价值、繁荣消费、推动就业增长，以节点规划带动区域发展。

1）从城市老城中心到市民文化活动的聚集地-----谢菲尔德城市中心区

谢菲尔德作为英国古老的工业城，素有钢铁之城的美誉。从二战前到20世纪90年代，城市经历了由工业所带动的人口聚集，为城市带来大规模建设浪潮的阶段；到产业坍塌，谢菲尔德工业衰落至最低点，城市形成大片的贫民窟的阶段；再至城市经过产业转型期，借助举办世界大学运动会的机会，重新定位城市发展方向，大力打造教育产业、体育产业和创意产业的阶段。

1994年，政府提出对谢菲尔德城市中心更新策略，为后续中心城区的建设提供引导，并于1996年提出了中心城区的商业发展策略。借助于国家彩票计划的资金，政府推出城市发展规划竞赛“重塑城市中心”（remaking the heart of the city）。

中心区整体规划于2000年正式提出，规划通过公共空间的重塑造，构架X型的中心公共活动区及路径，通过道路、休闲广场、公共雕塑及艺术活动的建设营造，将城市的七大片区有机联系起来，使其关系更加紧密，从而构建一个更具活力与吸引力的城市空间，以公共空间的建设带动地块升值，吸引投资。

城市中心区受英国各方注资共计4250万镑，其中含国家彩票计划注资2200万镑，以中心区的修缮建设为核心，旨在消除区划间的隔离，重塑城市名片，为区域拉动投资建设，提供更多就业机会。谢菲尔德通过彩票基金的注入实现了城市中心公共区域的重新塑造，为城市带来了新活力，吸引了民营资本投资，为区域发展带来契机，最大限度的实现取之于民用之于民。

2）工业棕地到滨海商区---- 朴茨茅斯海港观景塔

英国朴茨茅斯港（Portsmouth Harbor），位于伦敦西南100多公里处，它曾是英国皇家海军最大、最重要的军事基地，见证了英国海军的辉煌。1981年，英国政府决定关闭朴茨茅斯海军码头，允许相关沿海地块内进行自由买卖，为此港口多数与皇家海军相关的产业都需要重新定位。

航海军事相关产业一度是朴茨茅斯的主要产业方向，港口地块的发展和更新亟待成为引导城市转型的先锋者，带动城市的就业及服务行业发展，这些项目统称为“朴茨茅斯海港的复兴”。

受彩票资金资助的是其中冈沃夫码头的复兴，其作为面向法国和西班牙的海上门户，成为了复兴项目的重中之重。项目总投资9636万镑，其中彩票计划资助3919万镑，占比超过1/3。

冈沃夫码头片区由城市方向进入便是休闲购物广场，沿全长六公里的休闲步道深入可以到达位于海滨路径的阿联酋航空斯宾纳克景观塔。景观塔是整个码头片区中最为耀眼的建筑，自从开业后已有近250万参观者到访。

政府鼓励当地学校组织教学参观，使在校学生对于海港的发展历程和现况有更为直观的了解。标志性景观塔及海滨休闲商业片区的建设，重新利用了旧时码头仓储区，通过对片区的重新定位，海滨步道的引入，使原本封闭的海边空间成为市民喜爱的休闲场所。

据千禧年委员会2004-2005年度财政报告显示：国家彩票计划的资金只资助了该复兴项目的标志性景观塔，两个游客中心及海滨步道等公共空间的建设。其余商业开发、居住开发由后续私营资本负责。

由此可见，彩票收入为项目起始建设提供资助，通过基础服务设施的建设，确立项目的整体基调并吸引私营机构的进入，最终实现项目整体的成功运营。

3）废弃深坑地到科研旅游教育中心-------英国伊甸园工程

英国伊甸园项目位于英格兰西南部康沃尔郡（Cornwall county）圣奥斯特尔(St.Austell town)附近一座废弃的粘土矿区，总投资7400万镑，其中彩票资金资助5937万镑。

伊甸园项目自1996年开始规划，于2001年建成向公众开放，项目主要由八个充满未来主义色彩的巨大蜂巢式穹顶建筑构成，建筑内部仿造地球上各种不同的生态环境，展示了不同的生物群，容纳了成千上万的奇花异草。

除作为植物园吸引游客及旅游相关产业外，伊甸园也被作为全球重要的生物研究中心、科研教育基地、环保教育中心、主题公园。截止2017年，伊甸园已吸引了1800万来自全世界的游客，为康沃尔郡贡献了近17亿镑的经济收入，有效带动了当地经济的快速复苏。

片区服务项目

片区服务类项目，通常建筑尺度、辐射区域较小，项目综合性较弱，主要通过使用功能进行划分，如文化类建筑、教育类建筑、体育类建筑、宗教类建筑等。相较于旗舰项目的选择标准，此类项目同样注重公益性，但更注重项目自身的公众服务功能。

1）城市公共文化建筑----------伦敦泰特现代艺术馆

泰特现代艺术馆位于泰晤士河南岸，与圣保罗大教堂隔岸相望，其前身是泰晤士河南岸的一座火电站（Bankside Power Station），在1891到1981年间持续为伦敦提供电力供应。由于其本身的庞大体量和优越的河滨地理位置，废弃火电站一度被政府和当地民众当作一个城市发展难题。

1994年，泰特美术馆宣布计划将南岸发电站改建为新的泰特现代艺术馆，并举办了针对原工业遗存的改造方案竞赛。瑞士建筑师赫尔佐格和德梅隆运用原有的建筑的基础框架，凭借最大程度挖掘建筑本身的潜力的新型建设理念在竞赛中脱颖而出。最终项目改造耗资约1.34亿镑，其中千禧委员会赞助近5000万镑，于2000年5月对外开放，成为世界级的现代文化艺术汇集地。

据艺术馆负责人Nicholas Serota爵士介绍：从开放至今2017年，泰特艺术馆每年为伦敦带来5000万到9000万镑的直接经济效益，创造了近2400个新就业岗位。新馆的建设同时带动了伦敦南岸的艺术文化复兴，使南岸成为伦敦近年来文创产业发展的亮点与知名的旅游目的地。

2）城市综合服务建筑-----诺维奇千年图书馆

诺维奇是位于英格兰东部的诺福克郡的一个历史名城。千年图书馆的前身诺维奇中心图书馆位于诺维奇老城中心，1994年不幸毁于由煤气爆炸引起的大火。

新馆是千禧委员会赞助的重点项目之一，总投资6300万镑，其中彩票资金3150万镑，并于2001年竣工。由于新馆的多元化定位，开放后便成为了最受欢迎的地标性建筑，每年接待近250万人次。

尽管命名为图书馆，但是其功能涵括新图书馆、游客中心、学习教育中心、餐厅、报告厅、咖啡厅及欧洲最大的永久性电子展馆，成为市民、游客重要的参观休闲娱乐设施。

建筑设计中的亮点存在于其中庭空间，其“城市客厅”式的设计使其成为当地重要活动的举办场所，覆盖各年龄段人群的各类经济、文化、艺术交流活动贯穿全年。

结论与启示

城市复兴是英国建筑师罗杰斯从规划设计的角度就如何重新塑造城市形象，提升城市竞争力而提出的一个关于城市发展的综合概念。经验告诉我们，城市复兴的资金性质和来源在很大程度上影响甚至决定了城市复兴发展的成败。城市复兴建设投资的商业目的越强，城市发展的走向就会离发展理念越远。

因此，在城市复兴计划中，建设资金的性质和构成比例就显得愈发重要。但在实践中面临如下问题：第一，政府财政性资金投入越多效率越低；第二， 政府财政难以持续负担如此巨大的城市建设支出；第三，社会资本只对有盈利能力的项目感兴趣；第四，资本的逐利性使得由社会资本主导的城市复兴建设走向与政府设定的城市规划发展理念有出现偏差的风险。

英国国家彩票计划以慈善基金性质的资金介入城市复兴建设是一个非常有创意的尝试。慈善基金性质的资金既有财政资金不计回报的特点，而且也不像发行国家债券那样增加政府债务压力，又有独立第三方专业管理团队的管理优势，对于解决上述的问题非常有利。这也是英国成功实施城市复兴计划的主要原因和重要创新。

我们借鉴英国将国家彩票计划资金引入城市建设的经验，除了吸收其在平衡各方利益、贯彻城市规划发展理念上的诸多长处外，还需要考虑下列问题。

第一，道德价值判断。城市建设的资金需求量巨大，而彩票的发行量也是可以无上限的。但应该认识到，从社会学意义上讲，由于彩票的发行是以“中彩”来刺激发行量的，而全社会追求“中彩”则是对社会主流道德价值的冲击。因此，需要从社会学角度权衡得失，至少将这种价值判断作为彩票发行数量的约束条件。

第二，严守公益性。买彩票的人追求的是“中彩”，对于这样的资金来源政府在道义上背负着道德债务，所以在资金使用上要严守公益性。特别是在城市建设中许多项目并不能严格界定其公益性，所以要制定严格的规则甚至是法规来约束这一资金的使用。

第三，严守公平性。同样基于资金来源的原因，法律上规定彩票资金必须且只能用于公益慈善性事业，而将慈善事业定义为公益性的范畴后，慈善的“公平”与城市建设公益性项目的公平原则是有差异的。所以严守公平性对于使用彩票形式募集的资金并且定义为慈善资金的资金管理者来说是一个挑战。

（作者吴晨系北京市城市设计与工程技术研究中心主任，北京市建筑设计研究院有限公司总建筑师；丁霓系北京市建筑设计研究院中汇国际城市规划与建筑设计院建筑师。本文原文发表于《北京规划建设》杂志2018年第6期，原题目为《英国国家彩票资金与城市复兴》，经授权转载自微信公众号：cityif，经编辑删减。）