三土城市笔记 │绍兴撤县并区启示录

经常听绍兴的朋友抱怨自己的城市如何不遭待见，比如原本属于绍兴府的萧山、余姚两县被硬生生地划出去，一个归了杭州，一个归了宁波。又比如接轨上海的各种轨道桥梁路线，永远是舍近求远不走绍兴而走宁波。

不过在我看来，过去这几十年，阻碍绍兴发展的最大掣肘，既不是地理区位，也不是某些具体的行政决策，而是奇葩的行政区划体制本身。

在之前的文章里，我多次提到浙江省管县体制的种种弊端，其中之一就是造成市一级经济实力普遍较弱，与隔壁江苏地级市的差距越拉越大。在这些城市中，绍兴虽然不是最弱的一个，却在很长一段时间里，是区县行政体制最奇葩的一个城市。可以说，正是不合理的“省管县”体制加上堪称奇葩的行政区划，阻碍了绍兴发展多年。

众所周知，历史上，江南的州府大多都有两三个附郭县，比如杭州的钱塘、仁和县，湖州的乌程、归安县，苏州的吴县、长洲、云和县等。到了上世纪 80 年代，全国开始推进撤地建市时，一个普遍的做法也是将原先地委所在的中心县城一分为二，事实上回归到从前的附郭县体制上，当然在名称上改叫了“市辖区”。比如现在嘉兴的南湖区、秀洲区就是由当年的嘉兴县拆分而来；而湖州，虽然几度撤区设区，但最终也形成了吴兴、南浔的两区体制。

当然，也有特殊情况，比如台州，为了发展沿海港口经济，直接将市委所在地从千年府城临海搬到了新设立的椒江，并撤了与临海相邻，但并不属于台州府附郭县的黄岩，还从黄岩里面分出一部分设立路桥区，从而形成三区体制。而丽水由于地处山区，每个县城面积都较小，县与县之间又由于地势阻隔距离较远，所以既没法一分为二，也不可能像台州那样将临近两个县纳入市区范围，所以只能维持市本级一区体制。

但绍兴就不同了，历史上，绍兴府一直拥有会稽、山阴两个附郭县，但是在上世纪 80 年代的撤地建市过程中，绍兴即没有像嘉兴那样，一开始就将市委所在的中心县（也就是后来的市本级）直接一分为二，也没有像湖州、金华那样，虽然一开始按照城区、郊区，一大一小这么分，但之后通过区划调整将市本级均分。绍兴则始终延续了地区时代省辖绍兴市的区划设置，而没有像其他一些地区那样，将省辖绍兴市并入绍兴县，然后将其一分为二。而是在省辖绍兴市设越城区，绍兴县则依然维持不变。

这就带来了几个结果：一、绍兴在很长一段时间里成为浙江乃至长三角除丽水外，唯一一个只有一个市辖区的地级市。二、由于 1983 年初设越城区时，其面积仅仅只有 101 平方千米，虽然 2001 年、2003 年、2013 年，绍兴市分几次将部分原属于绍兴县的镇村划入越城区，但其主城区面积依然位居浙江倒数。

三、由于行政区划的阻碍，原本是一个整体的越城区和绍兴县，在长达 30 年的时间里，一直各自为阵，影响到彼此城区间的融合发展。加上省管县的原因，绍兴市级政府长期只能在越城区螺蛳壳里做道场，其可能挪的空间、发展的潜力和后劲自然十分有限。

事实上，当年杭州要是不撤并萧山余杭，城市发展还局限在老五区或老六区，也不会有今天这番牛逼光景。而常州、南通这些当初和绍兴处在同一起跑线上的城市，之所以如今一骑绝尘，甩绍兴不知道几条街，很重要得一个原因就是早绍兴很多年完成对武进、南通县的撤县设区，有些撤县设区甚至出现了蛇吞象的情况。

这个问题一直拖到 2013 年才解决，而且这一次绍兴方面魄力倒还不小，一口气撤了绍兴、上虞两个县，形成了三区体制，市区面积达到 2800 多平方公里，一度超过宁波，成为全省市区面积第二大城市（后来宁波又通过撤并奉化给反超了）。

但有道是 “此一时，彼一时”，常州撤武进、南通市撤南通县的时候，中国城市发展正处在野蛮生长的摊大饼阶段，撤市设区有助于理顺区县体制，实现资源在更大范围内的统筹，进而助推城市发展。而现阶段，随着中国经济进入新常态，城市发展也慢慢从专注建成区面积增长，转向内部有机更新。这种情况下，合理情况下的撤县设区当然还是有必要的，但能否因此而实现绍兴的“大城市梦”，我是表示怀疑的。

首先，目前越城区和柯桥区算是已经基本连成了片，但和上虞区之间，不仅距离远——两者距离接近 30 公里，远远大于嘉兴到嘉善的不足 20 公里，而且中间还存在大片空地有待填满。至于说从主城区出发，朝绍兴城未来的主力发展方向，也就是北面的滨海新区，那更是有的开发开发了。

其次，绍兴人口虽然多过嘉兴、湖州、舟山，但在外来人口流入方面，不仅总量上没有优势（仅嘉兴的一半），比例上更是居于长三角周边城市的末位。而众所周知，一座城市对外来人口有没有吸引力，决定着其经济是否有活力，未来发展是否有后劲？

在这一点上，我并不看好绍兴。

事实上，如果撤市设区的决定早十年，起码早五年，情况就完全不同了。那时候，柯桥的家纺业还如火如荼，每年吸引大量外来打工者涌入。大家不要瞧不起农民工，这些人或许素质不高，属于diduan人口，但随着他们的后代自小融入城市，无论是观念思维、受教育程度，还是文化技能，都已经跟本地人相差不是特别大了。所以说，现如今越来越多专家开始强调，城市首先需要的不是人才，而是人。

换言之，如果那时候绍兴市本级能有现在三区的格局，借助柯桥这个入口吸引来的外来人口能够在三区，而不仅仅绍兴县内部流动分布，那么无论是三区的融合，还是绍兴的大城市梦，都是有可能实现的。

而现在，由于三改一拆、环保整治等原因，柯桥企业大量关停并转，绍兴全市经济增长乏力，人口增速缓慢。这时候再想像十年前那样，实现城市每年几平方公里甚至十几平方公里地向外生长，令距离二三十公里的越城、上虞等市本级几个区，在短短几年内实现融合，甚至再北进到滨海新区，几乎已经是不可能完成的任务了。

当然，相比嘉兴这种现有二区体量已经装不下不断生长的城市“身体”，该撤县设区而不撤，绍兴一口气撤俩的做法，还是值得称道的，起码为未来的发展预留出了足够的空间。只是这些空间能否如预想的那样有效利用，达到预期的效果，会不会因为城市扩展太大而人口跟不上，进而出现鬼城，我们还得骑驴看唱本——走着瞧。