日本乡村如何活用空置房

今天的日本已然步入人口减少的时代，特别是地方城市的人口减少倾向尤为突出。伴随着人口减少、房屋空置率不断增长，2013年日本的房屋空置率是13.5%，为历史最高。另外，在2013年1月国土交通省实施的“土地问题相关民意调查”中，民众普遍认为空置地•空置房问题是生活中最常见的土地问题，此问题在人口减少率较高的地方城市更为突出。

日本哪些地方空置率最高

近几年，地方城市面对人口减少以及空置地•空置房问题，实施了包括移居对策在内的住宿设施、居民休闲场所等一系列的空置地•空置房的活用政策。这些活用案例的实施有赖于地方政府、民企以及当地居民等多主体间的相互协作，且这种协作模式在地方城市比较多见。

本文对总务省、国土交通省、农林水产省、经济产业省、内阁府出台的地方振兴相关法律进行了整理。针对晚于文献出版年的法律，通过HP“电子政府综合窗口e-Gov”进行整理。可以将整理出的26个法律分为5类，即基础设施整备、雇佣创生、政策•制度整备、基础设施整备＋雇佣创生、雇佣创生＋政策•制度整备。

从立法的时间变迁轴可以看出，以1997年的《21世纪的国土开发规划》为平台，日本国家立法发生了从《多极分散型国土促进法》等基础设施整备到《城（镇）•人•雇佣创生法》等政策•制度整备的转变。日本已经从基础设施建设阶段过渡到了城乡活化发展的阶段，尤其是乡村地区和中小城市，人口的不断外流和住房的大量空置已经影响到了地方经济社会的健康发展。

我们以总人口、人口密度、房屋闲置率，作为评价都道府县是否有空置地•空置房问题的指标，把这3个指标的全国平均值与47个都道府县的数值进行比较。

在房屋空置率方面，山梨县的房屋空置率是17.2%，为全国最高；其次是四国地区的4个县；另外中国地区的5个县也都比全国平均值高；低于日本全国平均值的地区只有东北地区、关东地区、冲绳地区。

为了筛选出土地•房屋空置问题显著的都道府县，采取了以下方法：（1）通过总人口分布图筛选出15县，（2）筛选出人口密度低于全国平均值的都道府县，（3）筛选出房屋空置率高于全国平均值的都道府县。下图为同时满足以上3个条件的都道府县，分别是石川县、福井县、山梨县、和歌山县、鸟取县、岛根县、高知县、大分县、宫崎县。

针对人口减少以及房屋空置问题，地方政府、NPO法人等地方团体，设立了移居支援网等，倾力于充实移居支援制度等地域建设。另外自2011年东日本大震灾发生后，日本全国范围内掀起了对地方城市移居问题关心的热潮。

有关地方移居，宝岛社出版的《乡村生活介绍》中，发布了“理想居住乡村排名”。在过去3年的综合评价中，大分县内的市町村共8次进入了日本全国前十，位居第一。另外， NPO法人故乡与回归支援中心与大分县内的所有市町村都有协作关系，由此可以看出，大分县在地方移居问题上是持积极态度的。

本文要介绍的国东市，是大分县内最早制定“空置房适当管理条例”的市，空置房银行的房屋登记数也是大分县内最多的。此外国东市还策划实施了丰富多样的移居相关措施，例如乡村生活体验、地域复兴队等。

大分县的移居政策

大分县的移居相关措施，主要是由大分县政府企划振兴部和观光•地域局地域活力支援室主导策划实施的，并根据各个市町村的情况，公平地给予各个市町村共同实施的机会。移居政策在2008年以前是由市町村自主实施的。个别市町村的移居措施以及宣传是有一定效果的，虽然有一部分希望移居者是在考察当地的实际情况以及移居支援政策之后才选择移居地，但更多的希望移居者仅仅是单纯通过对该地区的印象进行选择。

事实上，针对山村地区的人口减少、空置房急增等问题，2010年前后日本的市町村都先后制定了“空置房适当管理条例”。此后，通过利用移居政策而移居大分县的人数每年都呈增长趋势。自2010年起到2014年的5年间，每年的移居相关预算总额为400万日元（约24万人民币），而2015年的预算总额急增为6800万日元（约408万人民币）。

由此可见，大分县自2015年起，更加重视移居措施，实施了包括“在东京设置咨询处”等5项新的关于“体制整备”、“地域宣传”的措施。而且，“大分生活讲座”的举办次数也从一年3次增加到19次。另外，2014年向大分县移居的咨询数为209件，而2015年增加到507件，是2014年的2.5倍，这是在东京设置咨询处产生的积极效果。

国东市的移居措施

2010年大分县的人口为119.64万人，与2005年相比人口增减率为-1.09%。大分县内人口增加的市町村只有大分市和日出町，其他的市町村全部呈减少趋势。国东市的人口老龄化也在加剧，全市32002人中65岁以上的比例为36.4%。与2005年相比，2014年的人口增减率为-6.43%。

国东市位于大分县东北部，面积约占国东半岛的一半。大分机场就坐落在国东市东部沿岸，交通也非常便利。而且国东市拥有良好的自然环境，2013年被认定为世界农业遗产。另外国东市作为古老的山岳佛教胜地，孕育了六乡满山文化。为了能让后人继承这些文化资源，国东市以世界遗产认定为目标展开了一系列活动。并且近几年，根据国东市国见町“第二次国东综合规划”，围绕艺术•工艺小镇的概念，实现了伊美艺术廊、艺术创作公寓等艺术家移住体验设施据点的建设。

闲置房对策

2006年至2013年间，以国东市为主体实施的项目比较多。但自2014年以后，以NPO团体、企业等民间组织为主体实施的项目也多起来了。

2006年国东半岛地区按照《新市建设规划》，进行了市町村合并，现在的国东市由此诞生。2008年制定了《第一次国东市综合规划》和《国东市国东地区活性化规划》，同年开始重视空置房增长问题，并于2010年施行“闲置房银行登陆制度”。2011年实施了《武藏地区活性化规划》。2012年设置了“地域复兴协作队”，同年成立了“雇佣促进协议会”。另外，《空置房适当管理条例》也在同年实行，并且随着当地居民对空置房问题意识的逐渐增强，国东市与当地居民协作举办了古民居再生研讨会。

2013年“地域复兴协作队”正式启动，实施了空置房的实况调查。至2014年，政府方面相继完善了移居相关的规划与体制，以保证各种移居措施的实施。在这期间，值得注意的是国东市通过县振兴局与NPO团体建立了协作关系。

2014年国东市制定了《第二次国东市综合规划》。同年国东市与首都圈的民企共同出资实施了“settlego计划”，以进行创业支援，但此项目翌年被中止。同期，由于在发放固定资产税通知时，对空置房银行登录制度进行了宣传，空置房银行登录栋数比上年度增长了约1.5倍。2015年实施了“国东市子女抚养住宅新建•购买支援奖励金”制度与“移居体验旅行”政策，并策划实施了希望移居者与当地居民的交流项目。

一方面，国东市实施了各种各样的移居相关措施，特别是空置房活用相关措施较多。另一方面，2015年开始在空置房银行登录制度的使用条件上，增加了“家庭成员中有65岁以下的家庭”一项后，引起了65岁以上的希望移居者的不满，使用登录申请者数比前年减少了60%。事实上，增加这项利用条件的目的，是为了让更多的具备提高地方活性化魅力的希望移居者移居本地。国东市利用空置房银行的设立与宣传，以及就业相关的“生业设计”等，以多种形态积极推进空置房的活化。

2014年以后，国东市以外的多数团体也参与到移居措施的实施中。在国东市主导的伊美艺术廊与艺术创作公寓两个项目中，国东市对空置房进行改造后，由NPO团体运营管理。此外，大学等地区外的团体也都参与到移居措施中。在国东市小葱种植体验农场项目中，民企在国家、大分县、国东市不同行政单位的援助下，主导实施了农业生产支援。

利用空置房银行制度移居过来的住户中，以工艺、陶艺等方面的艺术家为主要群体。利用面对濑户内海的地理优势，国东市举办了濑户内艺术节以及国东半岛艺术节。这些艺术节的举办促进了当地同外地的创意产业相关人才或关注创意和艺术的人进行交流，以期成为他们移居国东市的契机。

下图为国东市国见町伊美展示街的空置房活用分布示意图。13件活用项目中，利用政府的部分补贴进行改造的只有2件，剩余11件为个人、民企以运营或入驻形式呈现的空置房活用。

在空置房活用的急速推进下，国东市对居民实施了关于空置房活用的访问调查。其中有些居民回答说“感受到商店街的集聚性在逐渐恢复”。也有移居者回答说“因为有先行移居过来的作家们，所以比较容易勾划自己的未来”。

国东市内实施的移居相关措施的实施主体可以分为国家、大分县、国东市、NPO团体、大学、企业、地域居民。在移居政策实施过程中，政府、居民、中间支援团体起到了重要作用，但各自职责不同，以下以国东市伊美町的多个项目为例展开阐释。

1）政府的作用

国东市的政府支援主要分以下3种：（1）政府与施工单位、NPO团体、企业、居民等主体协作，以地域振兴为目的的人才培养及就业岗位创造；（2）空置房银行的信息宣传与公开，虽然有争议，但还是增加了空置房银行使用者的年龄限制条款；（3）个别项目的企划运营等环境整备（委托NPO法人运营），虽然预算不多，也达到了据点效果，但对于民间企业团体的改造工程等是没有资金补贴的。

2）居民的作用

主要体现在居民间的社会关系网的持续性与强化。

首先，解决空置房问题要考虑的不仅限于使用者，房屋所有者方面也存在一定问题。比如，房屋所有者担心把房产出手后会对自己造成负面影响，因此房屋会被放置或拆毁。为了解决这个问题，定期与技术人员（木工、建筑师等）举行学习研讨会，也把古民居的价值与魅力装订成手册，传递给更多当地居民。学习研讨会带来了不错的效果，有数名因避免租借与买卖而使房屋呈空置状态的所有者，以租借契约、不定期使用等合作方式，使得狭窄区域内的11栋空置房实现了再利用。

另一方面，参加学习研讨会的年轻技术人员也重新认识了古民居的价值，并在各自的工作中寻找空置房再利用的合作机会。如此，既增强了年轻人的地域社会关系的持续性，也对地域振兴意识的人才培养起到一定的效果。

3）非政府组织的作用

由当地居民组成的NPO法人在地区建设中的作用逐渐显现。在作为移居体验设施的“伊美艺术廊”等代表项目中，政府为改造主体，设施运营则被委托给NPO法人。这种模式的优点在于，政府为项目负责人会使房屋所有者放心把房屋租借出去，而NPO法人运营则更能扩大居民参加的自由度。另一方面，针对政府作为项目负责人会使花费增高这一问题，今后可以考虑以NPO法人等中间支援团体为项目主体，以实现改造项目的低花费与确保信赖问题。

4）多个团体参与的移居促进事例

国东市的特点是与NPO团体等多个团体协作，实施空置房改造活用项目。以 “伊美艺术廊•艺术创作公寓”的运营方法为例。国东市对空置房进行了改造，并委托NPO法人“国东粹群”运营管理，有移居意愿的艺术家为主要利用人群。从NPO法人“国东粹群”处申请后，可以短期或者长期居住。在艺术节时，国东市委托艺术大学的大学生来这里短期居住并创作作品。具体模式如下图。

结语

日本在1950—1970年代初的高度经济成长期间，由国家主导大力实施了农渔山村地区的基础设施建设，并为了加强地方创生，掀起了港湾、机场、高速公路等交通基础设施建设的热潮，为企业的地方化提供了良好的环境。通过近20年间的建设，使日本国土的角角落落都享受到了居民最低生活保障。然而，这近20年的建设热潮，也致使各个地方的固有地形、文化、习惯等固有特性遭到破坏并逐渐消失。

以此反省为鉴，日本出台了一系列保护制度、振兴政策来保护维持地方的固有景观。而现在的中国同样在大力发展农村建设。日本在20年间丢失的东西，在中国同样有可能消失。在这里希望通过介绍日本的发展过程以及现状，对中国今后的农村发展有所启发。

（本文经授权，转载自《上海城市规划》2018年第6期，原标题为《日本乡村地区的空置房活用政策实践及其启示》，经删减编辑。）