民盟中央：有些地方借PPP之名变相融资，建议加强监管

今年全国两会期间，澎湃新闻（www.thepaper.cn）从民盟中央官网获悉，民盟中央向全国政协十三届二次会议提交了《关于加强PPP项目监管，优化政务诚信环境的提案》（以下简称《提案》）。

《提案》指出，随着我国城镇化进程的不断加速，各类公共设施建设需求大幅增加，政府债务负担也与日俱增。各级党委政府高度重视化解政府债务工作，其中一项重要措施就是在公共服务领域大力推广政府和社会资本合作模式（以下简称PPP）。近年来，PPP项目取得了长足发展，但一些项目在实际操作过程中存在一些问题，影响了推广的成效，一定程度上也削弱政府公信力，影响了政务诚信建设，应当引起高度重视。存在的主要问题有：

一是有些地方政府借PPP之名变相融资。投资者不承担风险，以明股实债、政府保底、回购承诺等形式，由政府“兜底”，不仅没有帮政府卸包袱，反而让政府背上高息债务。二是思维习惯固化。基层存在对PPP模式的抵触、恐慌情绪，思想固化，宁愿自己背债来做，也不愿社会资本参与进来。三是法律保障不足。现行有关法律政策层次低、效力不高、职责分工不明确。财政、金融、土地管理、工程建设管理等相关法律法规存在交叉、冲突现象。财政部、发展改革委、人民银行等于2015年联合制定了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见》，但内容不够全面和具体，一旦项目产生分歧，很难有一个鉴定标准，增加了解决纠纷的难度。四是部门协调不畅。没有相应的总体协调机制，且项目竞争机制不完善，排他性机制、风险分担和收益分配机制不合理，有“重建设、轻运营”倾向。

为此，民盟中央在上述《提案》中建议：

一、转变投融资理念。国务院明确了地方政府融资只能通过发行政府债券或采用PPP模式，剥离了融资平台公司的政府融资职能，以融资平台作为地方建设投融资的主导模式必须转型。应深刻理解PPP模式不仅是一种投融资方式，而且是传统基础设施领域和公共服务领域供给理念和模式的变革，社会资本方应牢固树立价值投资理念，摒弃“短、平、快”的投机心理，坚持合作共赢的投资理念。

二、健全法规和管理体系。加大立法保障力度，从国家层面出台相关法律法规，先期对《采购法》和《招投标法》进行修改。不断规范完善管理体制，出台完善项目操作指南，形成对风险评价、政府合理承诺、绩效付费、退出机制、纠纷处理等的指导意见，简化项目前期审批程序，科学控制运营成本。建立健全工作制度，如PPP争议解决机制、风险分担和收益分配解决机制、动态管理与调节机制等。

三、加强诚信监管。完善PPP项目信息公开制度，财政部门等加强对PPP项目全周期信息监管。充分做好项目筛选和评估论证，严把入口关。强化PPP项目预算管理，健全财政承受能力论证制度，完善政府预算信息公开制度和预算绩效监管制度，专项列出PPP项目，公开绩效监管评价结果。建立失信惩戒机制，加强PPP项目政府失信信息平台建设，建立政府失信责任追究制度及责任倒查机制，健全政府部门信用修复机制，加大惩戒力度，终身追责。

四、多措筹资强化金融支持。探索保险类资金投放的支持措施。顶层设计上可在某些省市探索基本养老保险的5%左右用于基础设施投资，进一步放宽社保基金、住房基金投资领域限制条件，为PPP项目拓宽融资渠道。开拓多元化融资渠道，在抵押方式上，可以考虑从以往以资产类抵押物逐渐转向收益类抵押物，应鼓励项目公司利用排污权、收费权、特许经营权等质押担保贷款，放开融资渠道，允许银行贷款、委托贷款、股权、债券等作为PPP 项目资金来源，尝试采用资产证券化（ABS）方式盘活存量基础设施。