县制起源与封建、郡县之变

县制起源是中国地方行政制度史研究的核心问题，对于认识郡县制的形成发展、国家地方治理的早期变迁意义重大。先秦秦汉时期，中国古代的国家体制与社会形态发生重要更动，呈现由贵族封建制向官僚郡县制的历史变迁。其中，分封制与郡县制均是王朝政治权力实现社会控制的依凭，分别对应前后历史时期地方行政的特征要素。由于县制的出现早于郡制，相关探索便成为连接二者、进而理解二者的关键。

作为“周秦变革”的成果之一，县制及其起源问题可以揭示更广阔的历史面相。其一，战国以降中央集权体制的基础是郡县制（增渊龙夫《春秋時代の縣について》，《一桥论丛》38-4，1957年，第324页），而率先出现的县制有助于君主权力及其支配机制的构建。其二，“战国变法运动实质上是一个国家的官僚制化运动”（阎步克《士大夫政治演生史稿》，北京大学出版社，1996年，第133页），而县制又可以作为认知这一运动的起点。其三，立足世界史的视野，县“作为一个由中央政府任命并对中央政府负责的官员治理的行政区”的出现，“还是一件在世界史中具有某种重要意义的大事”（H.G.Creel, “The Beginnings of Bureaucracy in China: The Origin of the Hsien,” Journal of Asian Studies, Volume 23, Issue 2, 1964, pp.155-184）。

增渊龙夫《中国古代的社会与国家》

关于县制起源，自唐迄清，杜佑《通典》、马端临《文献通考》、顾炎武《日知录》、姚鼐《惜抱轩文集》、洪亮吉《更生斋文甲集》、赵翼《陔余丛考》等皆有涉及。现代学者以顾颉刚、增渊龙夫探讨较早，学界影响很大，后续成果也很丰硕。然如周振鹤所言，“关于县制的起源是一个老问题，但却是一个至今尚未解决，尚未说清楚的问题”。我们认为，县制起源不仅是一个政区地理、行政区划的历史地理学问题，还是一个社会形态、政治结构变动下的官僚制起源与央地关系问题。既然讨论“起源”，需要立足更大历史背景，建立起分封制与郡县制的关联，不仅上溯春秋，更远追周初分封的“王畿—诸侯”、诸侯“国—都—邑”政治秩序，关注“公邑—私邑”统治模式。既然讨论“演变”，需要考虑不同时期与地域的邑、县形态差异，建立适用前后时空、较为客观且可供比较的基本参照，引入“方百里”“千里”等辖域概念，使线索梳理落至实处。

顾颉刚《春秋时代的县》

说“县大率方百里”

《汉书》卷一九上《百官公卿表上》对秦汉县制有经典表述：“县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏……县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”班固所记实际反映西汉中后期的情况，不但与秦及汉初不同，而且应是据不同时期史料缀集而成。后一点，以往少人注意。所谓“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷……皆秦制也”，指秦汉县域受地、人两种要素影响，而以前者为主导，面积相对稳定。“方百里”之“方”“百里”应分作解释：“方”，既不指周长、广袤之和，也不是正方形的边长，是绝长续短而成的正方形面积；“百里”，指边长为100里；“方百里”为10000平方里。这种描述面积却交代边长的方式，颇具古代中国特色。

《礼记·王制》云“方一里者，为田九百亩；方十里者，为方一里者百，为田九万亩”，“方一里”“方十里”分指边长1里、10里的方田，且“方十里”折算亩数使用“为方一里者百”的“里田”术，而非边长相乘的方法。《礼记·王制》又云“天子之田方千里，公侯田方百里，伯七十里，子男五十里”，《礼记译解》作“天子田地为一千方里，公爵、侯爵的田地都是一百方里，伯爵的田地是七十方里，子爵、男爵的田地都是五十方里”（中华书局，2001年，第159页）。“方里”是专语，指长宽各一里的面积，故“天子之田方千里”应指“天子田地为百万方里”，“方千里”也不宜径称“一方千里”。

汉晋时期的县城、县境统计，分为两种方式。县城统计城围周长，如青岛土山屯汉简《堂邑元寿二年要具簿》称，“城一舟（周）二里百廿五步”；或兼记城高，如时代稍后的郴州晋简《桂阳郡计階簿》称，“便城周匝一里十五步高一丈五尺”“晋宁城周匝一里二百卌步高一丈五尺”，对后世多将“方某里”理解为周围、周长，恐有影响。县域主要计算东西、南北长度，如《要具簿》又称“县东西百卅五里五十步，南北九十一里八十步”，与尹湾汉简《集簿》记西汉成帝时东海郡“界东西五百五十一里南北四百八十八里如前”，及《汉书》卷二八下《地理志下》后序载“地东西九千三百二里，南北万三千三百六十八里”格式全同。此种记东西、南北长度而非面积，与“方百里”折算方形面积而侧重交代边长的体例相近。《后汉书》卷八五《东夷列传》云“（东沃沮）其地东西夹，南北长，可折方千里”。堂邑县“户二万五千七”，属万户以上大县。县境东西长135里50步，南北长91里80步，与“大率方百里”相合。

青岛土山屯汉牍《堂邑元寿二年要具簿》

郴州晋简

汉唐以“百里”作为县、县令的代称。东汉明帝语作“郎官上应列宿，出宰百里”，班固文称“及其（谢夷吾）应选作宰，惠敷百里”。此尚属将汉制与春秋情形比附。（《后汉书》卷三《明帝纪》、卷八二上《方术列传上·谢夷吾传》，中华书局，1965年，第124、2713页）王莽复古改制，还曾付诸实践：“诸公一同，有众万户，土方百里。侯伯一国，众户五千，土方七十里。子男一则，众户二千有五百，土方五十里。”（《汉书》卷九九中《王莽传中》，中华书局，1962年，第4128页）此本诸《礼记·王制》而稍有调整。先秦一“同”为“方百里”，新莽“公”级诸侯封地为“土方百里”，与县“大率方百里”正相对应。这实将汉县渊源上溯，与周初分封比附，建立起更久远的历史联系。

西周分封与“公邑—私邑”复合制

武王伐纣，小邦周克大邑商。西周以岐周、宗周、成周为王畿之域，畿外广行分封。王畿、诸侯的辖域关系于文献多有载录，《左传》“襄公二十五年”记“且天子之地一圻，列国一同，自是以衰，今大国多数圻矣。若无侵小，何以至焉”，一“圻”为“方千里”，一“同”为“方百里”。

至于周初诸侯如楚、鲁、齐、晋辖域，《左传》“昭公二十三年”提到楚国在若敖、蚡冒、武王、文王时期，疆域不过一同，未及方百里。至春秋晚期，楚土已达数个方千里。《孟子·告子下》提到鲁、齐初封，均为方百里。至战国，齐境广大，鲁也“大启尔宇”。“今鲁方百里者五”，并非方五百里，而是指五个方百里，即疆土扩大五倍。《史记》卷三九《晋世家》载成王“遂封叔虞于唐。唐在河、汾之东，方百里”。此外，司马迁还有概说性表述：“齐、晋、秦、楚其在成周微甚，封或百里或五十里”，“武王、成、康所封数百，而同姓五十五，地上不过百里，下三十里，以辅卫王室。管、蔡、康叔、曹、郑，或过或损”（《史记》卷一四《十二诸侯年表》、卷一七《汉兴以来诸侯王年表》，中华书局，1959年，第509、801页），可与“列国一同”“诸侯一同”对照。吕思勉云，“盖周初大国之封，仅等秦汉时之一县，其后开拓，寖至倍蓰”（《春秋史》“序”，中华书局，2006年，第1页）；林沄也提到“春秋初晋国兴起以前，今日霍县以下长约200公里的汾水谷地中，至少有霍、赵、扬、贾、郇、韩、耿七国，平均相距只有30公里，分布密度和汉代的县大体相当，也和成汤之国大小略同。似乎可以把这种规模的国，看作商代至西周的通常格局”（《关于中国早期国家形式的几个问题》，《吉林大学社会科学学报》1986年第6期，第2页）。西周所封一国，与秦汉一县面积相当。先秦的“国”往往指称诸侯都城，即邦之都邑，反映诸侯始立时的规模形态。

西周分封，周室王畿为关中盆地及洛阳地区，西起宝鸡，东至洛阳，东西约千里，南北不及千里，虽不及“一圻”即“方千里”，仍可称“千里”；所封鲁、齐、晋、楚，初始辖域为“方百里”。需要提到，王畿有内服王臣的采地、各诸侯朝觐周王的“朝宿邑”，加之迁入的被征服国的贵族以及士农工商各有居地，“这些都使当时的王畿好像一个‘大杂院’”（李零《西周金文中的土地制度》，《李零自选集》，广西师范大学出版社，1998年，第91页）。而“从实际情况看，王畿地区幅员辽阔，除去各级贵族的领邑，其主体还是王室或王朝所有”（陈絜《周代农村基层聚落初探——以西周金文资料为中心的考察》，《新出金文与西周历史》，上海古籍出版社，2011年，第159页）。由上，周代得以延续较久，除周礼、周德之盛外，王畿辖域与一畿外诸侯的理论关系比是100∶1，实际也是“方百里”诸侯的数十倍以上，而非仅仅数倍；从辖邑数量而言，周王辖邑也是诸侯辖邑的数十倍，而非仅仅数倍、十倍，从而建立起周室与诸侯较为悬殊的力量对比。这一制度设计及实施，恐怕才是西周“天子—诸侯”秩序得以长久维持、并有条件调整巩固的重要因素。

在此基础上，周室在王畿之外固然选择了较为彻底的分封制，但分封的先决条件是周室通过灭国并地，掌握诸多以都、邑为中心的土地。诸侯受封疆土，原本皆在周室之手，分封之前，可视作周王所掌畿外之公邑。至于王畿之内，由于未尽用作封赐，周王开展直接统治的都、邑自然更多，治理模式更趋稳定，性质属于周王所掌畿内之公邑。王畿内外之公邑进而对应地方行政体制，设有职官系统。西周分封制并不排斥君主对公邑的直辖管理。而这应是认知县制起源的关键。

如从名实之“实”着眼，后世君主委派官吏直管的县，无论大小，都指国都之外、悬系于君主之地。由于周初诸侯大小仅后世一县之地，将县的起源上溯西周，自应从王畿而非诸侯寻索。不过，县如作边鄙理解，无公私之分，因此可以聚焦周王直辖公邑，而非国都之鄙。进而，西周是否使用“县”称，又是否假借“瞏”“寰”表示“县”，可能并不重要。

县制可溯至周代君主对公邑的直接统辖。两周之际历史变动影响了这一进程：一方面，西周灭亡，平王东迁，辖域骤减，力量顿衰；另一方面，继承畿内政治结构并扩展疆土的势强诸侯对县制起源，进而产生更直接影响。辅助平王的晋、郑二国发展，可为早期例证。下举为人熟知的《左传》“郑伯克段于鄢”以作说明：“及（郑）庄公即位，为之请制。公曰：‘制，严邑也，虢叔死焉，佗邑唯命。’请京，使居之，谓之京城大叔。祭仲曰：‘都城过百雉，国之害也。先王之制，大都不过参国之一，中五之一，小九之一。’”“国”之下大型聚邑称“都”，“国”“大都”“中都”“小都”分等非据辖域面积，而是城的周长，城周（城墙总面积若干雉）比为9∶3∶1.8∶1。可以发现，城周比差距小于王畿与初封诸侯的辖域比。相较天子、诸侯之争，诸侯内部更易引发权力对峙。武姜为少子共叔段求取封邑，曾向长子郑庄公先后请求过严、京二邑，两者皆属郑君直辖公邑，前者还因战略地位重要而被庄公婉拒。由上，周室虽行分封，但天子王畿、诸侯封域实际都存在封赐私邑与君主直辖公邑两种形态，可称王权主导下的“公邑—私邑”复合制。

楚、晋县制与商鞅置令

西周分封下王畿、诸侯的统治形态，在春秋时期逐渐呈现地域性特征，并发生进一步演变。其中，楚、晋、秦对县制确立影响较大。今重新考述后有新的发现。首先，楚县出现是通过灭国为县而实现，因而一些地域广大，犹如一国。楚县设立，并未改变内部氏族秩序，而且辖域多为十数个“方百里”，故楚之大县实际相当于后世的郡。这是部分县公可与诸侯并列的重要原因。而楚之大县又称“国”“都”，本身不凸显公、私属性，反映楚县之置并非变革性事件。其次是晋县。增渊龙夫发现“以赵衰为‘原大夫’亦可叫‘原守’，也可记为‘以原封’”，认为“春秋时代的晋县同时兼具封邑和公邑两种不可分的性格”。对此，我们重作考证，实际经过是：晋文公元年，赵衰因流亡时的忠君表现，被选任为“原守”，代晋君守原邑，后世习称“原令”；至晋文公四年，晋伐曹、卫，赵衰以兵先下山东，因功又被封于原，原邑始为赵衰封邑。《左传》这则最关键史料不能说明春秋晋邑具有双重属性，反映的乃是公邑、私邑间的转移变动。至春秋末叶，晋县大夫选任及行政管理更为制度化，但仍未完成进化。

商鞅变法的一项重要内容是推行县制，《史记》之《秦本纪》《六国年表》《商君列传》均有涉及。立足基本史料，下面可试作五点新的阐说。

《史记》卷六八《商君列传》

其一是撰作特征。以秦迁都咸阳为界，商鞅变法一般被分作前后两次，《秦本纪》记第一次变法，仅有“卫鞅说孝公变法修刑，内务耕稼，外劝战死之赏罚……卒用鞅法……其事在《商君》语中”一句；但对第二次变法内容，多有论及。《六国年表》载事简略，未言第一次变法，仅记军事、外交活动；对第二次变法中迁都咸阳一事也未提及，但对县制推行、县吏设置及土地、赋税制度却有交代。至《商君列传》，两次变法始同时说明。故《史记》涉及变法内容，以县制出现次数最多。《史记》本纪、年表的重要性，多高于列传。可知商鞅变法诸举措中，县制推行实际颇为时人所重。

其二是设县背景。商鞅推行“农战”政策，构建“君—民”联结，借此全面削弱贵族，为推行县制提供基本前提。商鞅县制实质又是公邑、私邑之间的博弈，“县—封邑”复合制与单一县制不同，阻力、难度也不可同语。某种意义上，真正的困难恐怕正是全面推行县制，因其动摇宗室贵戚既有政治与经济基础之故。商鞅首次完成这一变革，在诸雄中实现突破，意义不限西土，难怪《史记》不厌其烦地多次交代。

其三是设县方式。商鞅第二次变法，首先营建新都，“筑冀阙”“作为筑冀阙宫庭于咸阳”“大筑冀阙，营如鲁卫矣”，直追东方诸侯，代表秦建成等级规格相埒的新都。接着，由中央而地方，商鞅开始行政制度改革。秦既有聚邑，一般规模较小，新营都城后，地方公邑通过“并”“集”“聚”的方式，规划升级为大县。战国城邑发展的趋势是“万家之邑”“万家之县”。《战国策·赵三》载赵奢语：“且古者，四海之内分为万国。城虽大，无过三百丈者；人虽众，无过三千家者……今千丈之城，万家之邑相望也。”商鞅因应这一形势，“集为大县”。秦大县、小县选择以万户为界，而万户以上大县恰与“万家之邑”“万家之县”对应。

其四是县令与官僚组织。商鞅县制更重要的是县令之置。此为东周秦县主官由大夫到令的历史变化。后者地位、等次变动似乎不大，保持在大夫一级，但县大夫、县宰具有贵族身份，县令是领取固定俸禄的官吏，“令”本身凸显对君命的贯彻。秦职官称谓还存在上级参照下级的现象，部分称谓呈现自下而上的延伸，为后世少见。秦代法律以“有秩（啬夫）”与“大啬夫”对称，“大啬夫”主要指秦县令。裘锡圭认为：“‘啬’是‘穑’的初文，‘啬夫’的本来意思就是收获庄稼的人。‘啬夫’作为官名，首先应该应用于乡啬夫一类下级基层治民官吏。地位较高的治民官吏或其他官吏也称为啬夫的现象，只有在乡啬夫一类名称使用了相当长的一段时期以后，才有可能出现。”（《啬夫初探》，《云梦秦简研究》，中华书局，1981年，第229、240—241页）而从睡虎地秦简《南郡守腾文书》“廿年四月丙戌朔丁亥，南郡守腾谓县、道啬夫”来看，郡在官文书中也用“啬夫”称呼县、道主官。秦县令称县啬夫、大啬夫，说明了什么呢？这反映县主官不仅成为贯彻君令的官僚，而且设置县令初始，往往强调它广泛亲近民事的“服务属性”。有趣的是，“啬夫”这一用法，两汉不复出现。西汉初年，啬夫称谓仍存，但县令、长已不称啬夫。汉承秦制，一些精神却发生了微妙变化。世入东汉，县主官被比附为县宰、大夫，反而更为常见，呈现先秦传统的一种回潮。

《商君列传》提到县“置令、丞”，显示县令之外的县佐官也由中央任命。中华书局本《史记》的《六国年表》记县制推行次年“初为县，有秩史”，“县有”之间不宜点断，当作“初为县有秩史（吏）”。县少吏包括有秩、斗食、佐史三级，“有秩吏”是县内秩级最高的属吏，作为县下属机构负责人，由仓、司空、少内等诸官啬夫构成，持小官印，须由上级二千石官任命。有秩吏的普遍设置，反映秦县廷在地方掌握较多资源，具有较强控制力。同时，秦及汉初往往县、都官并称，都官是中央诸卿寺、内史、诸郡的下辖机构，与县平级。参考现代行政学，县制确立初期的央地关系，呈现“条块结合”特征。综上，县制核心是县令设置与县级官僚组织的基本建立。

其五是县制与田制。战国时期，魏率先崛起，与文侯任用李悝变法，发展生产，多有关系。《汉书》卷二四上《食货志上》记载：“是时，李悝为魏文侯作尽地力之教，以为地方百里，提封九万顷，除山泽邑居参分去一，为田六百万亩。”“地方百里”正对应一县之地，“提封九万顷”“为田六百万亩”都是以周制百步为亩作为基准。商鞅由魏入秦，变法涉及“为田开阡陌封疆”，与魏氏改行200步为亩不同。《史记》卷六《秦始皇本纪》文末附别本《秦记》，作“昭襄王……立四年，初为田开阡陌”，使得学界对田制改革时间尚有争论。青川木牍载录秦武王二年（前309）“更修为田律”，“更修”之“修”，据广濑薰雄研究，不是修订而是修复之意，“更修”指“重新公布过去制定的旧律文”。因此，田制改革仍应系于商鞅。参考《秦本纪》《六国年表》，田制颁行时间均在普遍设县之后，县制确立是实施土地制度改革的基础。这再次提示，县制起源固然与社会组织的重大变动有关，与经济制度的重新构建相联系，但核心是官僚组织的建立及运行。

中国古代的封建、郡县之变

县制起源背后，实际涉及对分封制、郡县制的基本认识。先秦秦汉由分封制到郡县制的重要转变，不宜视作简单的线性发展，两种制度也不宜截然两分。中国古代行政体制具有很强包容性和灵活性，分封制可以蕴含郡县制因素，郡县制也可以采取一些分封制内容。中国早期国家注重将血缘关系作为主要政治纽带，以家族、宗族为统治基础与依凭，过去强调分封制的彻底贯彻，但西周分封并不排斥君主对公邑的直辖管理，天子王畿、诸侯封域内，实际都存在封赐私邑（采邑）与君主直辖公邑两种形态。“天子—诸侯”政治秩序得以确立，“诸侯”一端以及诸侯内部层层分赐的基础和前提，是天子及诸侯对直辖公邑的有效掌控。天子封建诸侯之后，秩序得以长久维持，也与天子仍然拥有较多直辖公邑、王畿对初封诸侯辖域形成优势力量对比，有重要关系。

这又进一步反映，过去对“天子—诸侯”政治秩序中“天子”一端、对早期王权有所低估。中国古代政治文明呈现内聚型特征，君主集权理念始终贯彻其中，即使在分封制下，以君主为核心的中央集权仍然较为突出，可称“早期中央集权”。“在西周一朝的多数时期，王权都是王朝政治的主导力量”，“西周政治的主流仍是‘王权政治’，‘世族政治’只是短时期内出现的‘非常态’现象”（韩巍《册命体制与世族政治》，《青铜器与周史论丛》，上海古籍出版社，2022年，第252页）。可见，分封制背后的完整图景是王权主导下的“公邑—私邑”复合制。与之相应，郡县制并不完全排斥分封，后世根据实际情况，又可在郡县制主导下实行多元化综合治理。

由分封制、郡县制的分析，进而涉及对周秦变革的认识。柳宗元《封建论》云，“彼封建者……盖非不欲去之也，势不可也……封建，非圣人之意也”，“封建非圣人意也，势也”（《柳宗元集》卷三，中华书局，1979年，第70页）；王夫之云，“郡县者，非天子之利也……而为天下计，（利）〔则〕害不如封建之滋也多矣”（《读通鉴论》卷一，中华书局，1975年，第2页）。古人肯定由封建到郡县的历史突破与进步，同时也提示，这背后须有相应变化的动力与条件。古代中国由封建制到郡县制的跨越，君权固然是国家形态变革的主导力量，但又非唯一要素，官僚制特别是行政制度的发展确立，为这一变革提供了重要的制度保障。分封制与郡县制的关联比较，实际揭示出君主制、官僚制两个而非一个面相。探讨君主制，不宜脱离君主之下的官僚制；分析官僚制，更不宜忽略君主的在场。君主制、官僚制二者如何上下结合，又如何不断实现整体性演化，仍将是中国古代政治制度与政治文化研究的恒久论题。

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原标题：《县制起源与封建、郡县之变》

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