基层法院环资审判专业化工作机制的问题检视与应对

基层法院环资审判专业化工作机制的问题检视与应对

邹涛 陈琼 徐昊

专业化审判“三合一”机制，一般来说，是指依法具有某类案件管辖权的人民法院或者专门法庭统一管辖相应区域内的该类刑事、民事、行政三类案件，并由同一审判机构或者组织集中审理的工作机制。近年来，人民法院探索环资审判“三合一”工作机制并取得显著成效，目前正处于推动该机制由“物理性聚合”向“化学性融合”转变的重要时期。基层法院在人员、案件、机构等方面与更高级别的法院相比均存在一定特殊性，使得其在运行环资审判“三合一”工作机制时既面临诸多共性问题，也存在一些个性问题，亟需研究解决。本文通过深入分析当前基层法院环资审判“三合一”工作机制存在的主要问题及其原因，有针对性地提出对策建议，以期达到为环资审判“三合一”工作机制更好发展贡献智慧的目的。

一、当前存在的主要问题

1.专业化审判组织方面。实践中，挂牌是基层法院设立环资审判专门机构最主要的方式，通过赋予某一选定的审判部门在审理其他类型案件的同时专门审理环资案件的职责，从形式上落实环资审判“三合一”工作机制。而从实质效果看，挂牌仅能实现该项机制的“物理性聚合”而非“化学性融合”。一方面，部分基层法院虽然开展了专业化布局，但难以在短时间内对审判组织的运行方式、人员组成等进行大范围、深层次调整，挂牌后的环资审判组织面临人才数量不够、经验不足、素质参差等问题，具有刑事和行政审判能力与经验的环境资源法官尤其缺乏。为了解决问题，一些基层法院只能安排民事法官负责审理环境资源刑事案件和行政案件，在没有行政、刑事相关审判经验的情况下坚持“边学边干”，以摸着石头过河的方式积累审判经验。另一方面，受审判力量不足影响，环资审判组织内部缺少专业化合议庭，在合议庭成员组成上也存在捉襟见肘的尴尬。个别环资法官处于“单打独斗”状态，合议庭制度在弥补单个法官知识及决定的片面性、以少数服从多数原则形成合理结论的优势难以发挥，不利于展现环资审判组织的专业性。

2.专业化审判方面。与中级、高级法院管辖范围广、案件来源多不同，一些基层法院设立环资审判组织的目的在于司法保护辖区内特定生态区域，因此很多审判组织选择人民法庭作为挂牌主体。而受案件数量、结案压力、地域范围、成立时长等多重因素影响，挂牌后的审判组织在环资案件的受理方面既存在“吃不饱”的问题，同时在审理环资案件的“本职”之外，还要承担审理其他特定类型或特定区域案件的职责，难以实现专精于审理环资案件。在一些基层法院，包含着环境资源要素的案件仍可以分案给立案庭、民事审判庭、人民法庭等其他审判部门，比如常见的相邻关系纠纷、土地经营权纠纷、供用水电热力合同纠纷等。这些纠纷基本具备案件事实清楚、法律适用简单、类案数量较多等特点，在立案后通常适用调解方式或简易程序实现快速化解，即使有少量案件进入后端，考虑到现场勘验等因素，也多按就近原则由人民法庭或民事审判庭予以审理。这部分案件的“流失”，不利于环资审判组织有效聚合案件、强化集中审理的作用进一步发挥。

3.“三合一”工作机制方面。在办理环资案件时，“三合一”工作机制流于形式化的问题也存在于基层法院。一方面，一些审判组织受设立时间较短、审判力量不足等因素掣肘，难以应对专业化审判需要，在审理疑难复杂的环资案件时，还需特意从别的审判部门抽调人员，导致一些案件虽表面上看是由环资审判组织予以管辖，但却由其他部门的审判人员实质办理，“三合一”工作机制尚未落到实处。另一方面，基层法院环资审判组织统筹适用刑事、民事、行政责任的系统性融通贯通效能也需要进一步提升。环境纠纷常涉及多种利益关系的叠加，具有综合性特点，需要法官既能贯通运用民事、刑事、行政法律，也要熟悉掌握生态环境资源专业知识，比如涉及生态产品价值实现、碳排放统计核算、产品碳足迹管理等新兴领域知识及经验进行处理。而在实践中，基层法院的一些审判组织将案件简单按照刑事、民事和行政条线予以审理，基层法院的法官由于面临较大的办案压力，也无暇全面学习各方面业务知识，导致在更好统筹惩治与恢复、保护与发展、私益与公益的关系时难以运用自如，在通过司法审判推动受到破坏的生态环境及时修复、引领树立绿色发展理念时与预期相比还有一定差距。

二、上述问题的原因分析

1.基层法院环资审判专业力量薄弱。基层法院环资审判专业化建设起步较晚，缺少时间完成对专业化审判人才的转化、储备与培养。在案多人少的客观背景下，基层法院员额法官数量相对短缺，很多审判庭室都被迫沿用“退一加一”“缺一补一”的人员调度模式，同时抽调具有法律和环境双重知识背景的多名法官成立环资审判专门组织很难实现。从人员管理角度来看，当前许多环资审判组织从新人到助理再到法官的人才梯次培育结构并未建立，不利于环资审判人才培养模式的良性延续。此外，司法实践中审判业务专家的培养普遍需要深耕于特定领域多年，而基层法院采用的定期轮岗制度与专业化审判人才培养需要长时间积累相矛盾，相对较短的轮岗期限不利于环资审判经验的有效积累和专业化审判人才队伍的长期稳定。

2.环资案件范围不明确且难以在立案阶段精准适用。与传统诉讼体系相比，环境资源案件所具备的复杂性、隐蔽性、专业性等特点导致其识别相对复杂且困难。2023年，最高人民法院已通过征求意见稿的形式初步明确了环境资源案件范围，但目前还未实际适用。当前在立案阶段，识别环资案件仍存在困难。由于生态环境资源要素的范围较大，广泛涉及水、土、矿产、动植物等多种自然资源，一定程度上模糊了环境资源案件与非环境资源案件的边界，降低了立案人员对环境资源要素的敏感性，增加了环境资源案件的识别难度。一些包含环境资源要素但特征不明显的案件容易被识别为非环境资源案件，分流至其他审判部门。对这些外溢的环境资源案件，即使后续承办法官在案件审理过程中发现其应当由环资审判庭进行受理，但受案件审限、转换审批等多种因素影响，案件也很难回流至环资审判庭。

3.环境资源案件诉讼制度尚不完善。当前，我国尚未建立专门的环境资源诉讼制度，基层法院环资审判组织在审理相关案件时仍然沿用传统的民事、刑事、行政三大诉讼程序。而从司法目标和司法价值来看，在审理环境资源刑事案件时，除按照环境资源保护优先的要求，加大对污染环境和破坏资源行为的惩处力度以外，司法还需侧重于承担起生态环境的保护、修复与恢复责任。在环境资源民事案件和行政案件中，司法不仅需要确认民事权利义务关系，彻底化解行政争议，更需要落实好环境资源源头保护、损害赔偿、责任追究及生态修复制度。如果简单沿用传统诉讼规则审理环境资源案件，很容易出现面对同一起案件，不同条线、不同经验甚至是不同能力的法官，其所作出的价值判断也会各不相同，进而影响环资案件办理的政治、社会、法律和生态四个效果的统一。

4.环资审判“三合一”化学性反应方向、目标尚不明确。自2017年以来，我国持续推进各级法院环资审判专门机构及专业队伍建设，目前环资专门审判组织已超2800个，环资审判“三合一”工作机制正处于由形式化运行、“物理性聚合”向实质化发展、“化学性融合”转变的关键时期。但从宏观角度来看，环资审判“三合一”工作机制的顶层设计尚未成熟和完备，无法从制度层面给予各地法院进一步的明确和指引，导致个别基层法院无法准确判断该项机制的发展方向与改革目标，进而影响其从“物理性聚合”到“化学性融合”的顺利转变。从微观角度来看，环资审判“三合一”工作机制旨在通过专业化审判实现“生态保护与绿色发展”的多重价值效应，法官在办理具体案件时如何判断自己是否找准了统筹生态环境保护与经济社会发展的平衡点，是否实现了对生态环境的有效恢复与保护，这些问题均没有标准与答案，还需要不断加以探索。

三、解决问题的对策建议

1.强化环资审判“三合一”工作机制的顶层设计。当前，基层法院环资审判“三合一”工作机制基本是自下而上的推行模式，各地推进程度不一。强化顶层设计是推动环资审判“三合一”工作机制突破地方化局限、解决其合法性危机、实现其规范性发展的应然之举。一方面，要充分发挥法律和司法解释的制度功能，从国家层面不断完善环资审判“三合一”工作机制法律体系。要借助于生态环境法典编纂这一历史契机，制定符合我国国情的环资案件程序规则，以利于环境效果实现为目标，以便宜司法适用为原则，打破传统诉讼程序壁垒，实现司法对生态环境的一体性保护和系统性治理。要针对环资审判专业性特点，合理布局审判组织，进一步明确现行人民法院组织法第二十七条设立专业审判庭的条件要求，细化因“审判工作需要”具体情况，避免各地基层法院环资审判组织出现名称不一、组织形态各异等现象。另一方面，要发挥改革在优化环境司法资源配置中的积极作用，总结提炼各地法院在探索环资审判“三合一”工作机制时形成的可资借鉴的经验，以最有利于经济社会高质量发展和生态环境高水平保护、最有利于当事人环境权益维护、最有利于案件公正高效处理为原则，研究制定加强专业化审判职能“三合一”工作的指导意见，推动该项机制走向实效。

2.明确基层法院环资审判组织案件的受理范围。首先，要进一步推进环资案件范围规定的出台，切实明确环境资源刑事、民事、行政案件的罪名和案由。其次，在上述规定没有出台之前，各基层法院要在《环境资源案件类型与统计规范（试行）》（法〔2021〕9号）基础上，结合近三年本院审理环资案件的实际情况，以年度为单位大致明确案件总体数量，再结合环资审判组织所能实现的人员配备情况、人均结案数量等，对审判组织受案能力进行合理测算。在此基础上进一步按照一定标准和实际情况对环资案件进行合理分流。环资审判组织负责审理具有“创新性”“恢复性”“专业性”等特征的案件，即从价值上判断，涉及环境资源要素的首案以及具有示范性裁判价值的案件；从作用上看，持续性造成环境资源破坏、短时间内无法消除生态破坏影响、需要开展生态修复以及后续定期监督回访的案件；从审理难度上看，需要进行生态环境评估鉴定、疑难复杂程度较高的环资案件。而一些诸如物权确认纠纷、相邻关系纠纷以及供暖合同纠纷等具备简单性、重复性等特征的环境资源案件，则由环资审判组织确立其裁判规则后，也可以批量分流至其他具备类案审判经验的部门进行审理。再次，要建立环境资源案件识别标记制度，立案人员一旦识别该案件属于环资案件，即在系统中对其进行标注，随后由环资审判组织进行再次识别和二次分流，严格遵循随机分案原则进行分配。

3.厘清环境资源案件裁判思路。要按照最高人民法院党组书记、院长张军在全国法院生态环境资源审判工作会议上所强调的，善于在民事案件处理中一体考虑可能涉及的刑事犯罪惩处、行政管理漏洞堵塞等问题；在刑事案件处理中一体考虑环境侵权赔偿、生态修复责任承担、行政管理责任落实等问题；在行政案件处理中一体考虑与民事、刑事的衔接，努力在每一个具体案件办理中，通过“立体式”审理促推标本兼治。具体说来，在环境资源刑事案件办理中积极落实宽严相济刑事政策，强化恢复性司法理念和司法手段的具体应用，统筹考虑被告人生态损害赔偿和生态修复责任承担情况，完善生态环境修复效果评估、环境修复资金管理制度等配套措施。在环境资源民事案件办理过程中，要强化民法典绿色原则的功能实现，从制止环境侵害行为、证据规则、鉴定评估、举证责任分配、损害结果认定、责任承担等方面，按照最有利于生态环境保护的原则，对相关规则予以进一步细化。在环境资源行政案件办理中，要妥善处理坚持生态优先理念与尊重行政机关首次判断权、监督支持行政机关依法行政的关系，合理界定环境资源行政案件中行政机关的环境资源保护、修复和监管职责范围，确立涉环境资源保护规范性文件的司法审查标准。对于环境资源公益诉讼案件，要明确其立案标准、审判程序、责任承担、赔偿范围，将公益诉讼调解协议以判决的标准进行严格审查，探索构建合理的诉讼成本负担机制。

4.建立良性运行的人才培养流转机制。首先，严格配齐配强环资审判刑事、民事、行政审判力量，在抽调人手之外结合基层法院本院的专业化审判需要，提前布局配置法官力量，在确保法官在某一条线积累一定审判经验后再将其调整至环资审判庭。发挥法官助理作为审判队伍后备力量的重要作用，在入额时将业务素质好、协调能力强、专业知识深厚的环资审判助理及时转化为法官。对刑事和行政领域法官助理的工作情况进行长期关注，在合理测算其入额期限及离岗时间的基础上，按照关键时间节点，将其调整至环资审判组织工作，实现入额与成为环资法官“无缝衔接”。其次，适当完善轮岗交流机制，明确法官、法官助理、书记员在环资审判组织中的最短工作时限。适当限制轮岗交流单次人数，一般来说，每次轮岗人数不能超过审判团队人数的30%，且每次轮岗只限于民事、行政、刑事等特定一个领域，确保环资审判人才队伍长期稳定。

（作者单位：最高人民法院；北京市密云区人民法院）

原标题：《基层法院环资审判专业化工作机制的问题检视与应对》

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