如何实现城市轨道交通可持续发展

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学习时报2月27日报道，2018年7月，国务院发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，对城市轨道交通的申报条件提出更高更严格的要求，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入由原标准100亿元调整为300亿元以上，地区生产总值由原标准的1000亿元调整为3000亿元以上，原标准城区人口150万人以上调整为市区常住人口300万人以上。

轨道交通因为运量大、速度快等特点，较好地满足了我国城市居民对交通通畅和环境保护的需求。近年来，我国城市轨道交通在城市客运服务中异军突起，运营线路总长度及完成客运量逐年攀升，2017年实现客运量180余亿人次。截至2017年年末，我国已有34个城市开通并运营城市轨道交通，共开通路线165条，运营线路总长达到5033km。2017年，运营线路较比上年增长24.1%，在建线路长度达6 246.3km。

但在我国各省市城市轨道交通建设井喷式发展态势下，国内部分城市的轨道交通建设项目投资和运营的成本过高、政府债务压力过大、城市轨道交通装备制造业产能过剩等问题凸显，为此国家及地方政府对城市轨道交通建设的热潮紧急降温，自2018年以来，先后出台了一系列政策指导性的通知。2018年1月，内蒙古紧急叫停包头地铁项目和呼和浩特地铁的3、4、5号线项目。接着，国家暂停审批新送审的地铁项目。2018年3月，国家发改委下发《关于加强城市轨道交通车辆投资项目监管有关事项的通知》，明确指出要严控城市轨道交通车辆新增产能。2018年7月，国务院发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，对城市轨道交通的申报条件提出更高更严格的要求，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入由原标准100亿元调整为300亿元以上，地区生产总值由原标准的1000亿元调整为3000亿元以上，原标准城区人口150万人以上调整为市区常住人口在300万人以上。

城市轨道交通可持续发展是对传统发展模式反思后的理性回归，是将单纯的交通和产业发展拓展到经济、社会、环境协调发展的新理念。一是社会可持续发展方面，主要考虑区域协调、线网规范、乘客满意三个指标。城市轨道交通发展与区域发展相辅相成。一方面，城市轨道交通可以提高区域内的交通通达度，加强区域内产业集聚，激发区域经济活力。另一方面，区域的发展是促进城市轨道交通发展重要动因。同时，城市轨道交通建设的不可逆性对线网规范提出了更高要求。此外，安全、高效、舒适的乘坐体验感是检验城市轨道交通社会效应的有效指标。二是经济可持续发展方面，要求做到经济效益高、全产业链协调发展。应重点研究如何转变城市轨道交通经济效益低下这一现象及如何促进城市轨道交通全产业链协调发展。三是环境可持续发展方面，从环境污染小、能源消耗低两方面体现。应做到对建设、运营过程中扬尘、噪音和振动等环境污染降至最小及能源消耗最低。

作为“城市轨道交通大国”的中国，粗放式的发展模式、地方政府为追求政绩而跟风建设、产能过剩而恶化市场竞争环境等，并不利于我国城市轨道交通可持续发展。因此要摒弃短视思维，着眼未来，在“社会—经济—环境”三维度的基础上，设计城市轨道交通可持续发展的路径。

完善城市轨道交通相关制度体系。行业标准化水平对产业国际竞争力的提升存在显著的正向影响，目前我国城市轨道交通行业制度和标准的制定稍显滞后。城市轨道交通各制式分类标准不完善，不同制式的技术、质量、产能、投产要求、建设、运营、维护、环保等方面的制度标准也不详尽。在立项阶段，制定项目立项规划标准，保证项目符合区域发展的协调性、经济的可承受性，以及环境的平衡性；在建设、运营阶段，制定一套标准化的管理制度体系，避免制度不健全导致的管理混乱、规划不合理、资源浪费等问题。同时，要多部门联动，寻求资源整合，防止出现多头管理和管理真空地带。

实施区域协调发展战略。城市轨道交通的发展可以借助区域协调发展的总体战略，与区域发展相互促进。一是实施TOD模式。改变原有的注重“以开发为导向型发展”的DOT公共交通模式，强调关注城市轨道交通周边用地整体开发，落实以“公共交通导向型发展”的TOD公共交通模式。构建“轨道城市”区域协调发展模式，由城市轨道交通促进人口、产业的集聚，激活区域要素流动，加速城镇化发展进程。二是基于城市定位选择多样化城市轨道交通制式。目前国家对城市轨道交通制式选择缺乏有效引导，绝大部分城市均选择地铁制式。而城市轨道交通制式的选择应定位于城市财政实力、人口数量、城市特点、布局和规划等实际情况，多种制式结合，高低搭配。

构建全产业链协同发展模式。加强城市轨道交通全产业链协同发展，探索城市轨道交通企业多元化经营，将城市轨道发展带来的外部效益，内部转化到全产业链当中的企业。一是加强城市轨道交通全产业链的协同发展，构造城市轨道交通全产业链发展新模式，实现城市轨道交通链条的完整性。促进上游的线网规划、技术研发，中游的工程施工、轨道建造、城市轨道交通装备制造以及下游的城市轨道交通运营等环节的产业联动，还应在产业链上延展开发城市轨道交通相关的房地产业、物业管理等衍生产业，形成完备的城市轨道交通全产业链。二是转变传统的政府主导思维，转为以城市轨道交通产业链下游的运营企业为主导，“逆向”思维激活城市轨道交通项目的经济活力，可借鉴香港地铁成功的“轨道+物业”模式，采取多元化经营弥补运营收入与运营成本之间的缺口，增加城市轨道交通产业附加值。在城市轨道交通外部经济效应内部转化的理论指导下，我国部分城市轨道交通运营企业积极开展多元化经营，运营收入占企业总收入的比重下降，丰富的其他业务收入用以弥补企业的营业成本，从而实现利润。

创新政府补贴方式。我国城市轨道交通项目的运营亏损一般由政府财政来补贴，要改变这一被动局面，除了拓宽投融资渠道、企业多元化经营将外部经济效益内部转化等方式外，还应创新政府补贴方式。在运营前期的摸索阶段，应给予企业较大的政府补贴力度，帮助企业寻找盈利途径和机会。在运营成熟阶段，政府应将补贴作为一种激励手段，而非对亏损企业进行直接补贴，激发企业多元经营活力。要明确企业与政府的权责关系，杜绝企业完全依靠政府补贴盈利的现象。

培养城市轨道交通行业的专业人才。城市轨道交通快速发展的背后却是城市轨道交通行业人才的匮乏、人才结构的不合理。在专业设置方面，要紧密结合城市轨道交通全产业链的各个环节，培养应用型专业人才。在人才培养模式上以企业为主导，加强校企合作。在高层次人才培养方面，加大对创新团队和个人的激励力度，尤其是加强城市轨道交通产业智能制造方面的人才培养。形成不同岗位、不同层次的人才梯度培养模式，为城市轨道交通的可持续发展提供有力的智力和技术支撑。 

（原题为《如何实现城市轨道交通可持续发展》）