德国国家工业战略2030︱社会市场经济视角下的审视

2019年2月5日，德国联邦经济事务与能源部发布《国家工业战略2030》（Nationale Industriestrategie 2030）计划草案。

该战略要求，借助能源、税收和竞争政策的调整，有针对性地扶持钢铁铜铝、化工、机械、汽车、光学、医疗器械、绿色科技、国防、航空航天和3D打印等十个所谓“关键工业部门”，计划到2030年将工业产值占国内生产总值的比例增至25%，保证德国工业在欧洲乃至全球的竞争力。

这份战略宣示了德国政府试图在产业政策领域更有所作为的雄心，在德国内外掀起轩然大波。社会各界纷纷指责该战略逾越了国家干预经济的适当尺度，背离了作为德国基本经济制度的社会市场经济理念。但经济事务与能源部长彼得•阿尔特迈尔（Peter Altmaier）强调，创造与维护国家繁荣是社会市场经济制度的根本出发点，而当一个国家的市场力量无法保持其创新能力和竞争力时，政府就有责任介入，因为企业仅仅着眼于自身的发展，而不是整个国家的发展，他们做出的商业决策的总和不足以阻挡和防止力量和经济实力的转移。就此而言，这一战略与社会市场经济理念并不矛盾。

德国朝野这些反应，反映了德国各界对产业政策本身的不同认知与理解。那么，社会市场经济与产业政策是何关系？《国家工业战略2030》草案与德国传统的产业政策有何不同？双方又为何会出现如此大相径庭的认知差距呢？

一、社会市场经济

德国奉行其特有的社会市场经济制度，强调经济政策须遵循经济理性与社会关怀相结合的原则，借助市场竞争提高人民福祉，导向社会公正。

因此，国家一方面有责任建立和维护可保障“市场完全竞争”的经济秩序，即所谓“竞争秩序”，以促进经济增长；另一方面，还须对经济运行过程进行必要的干预和实施一定的社会政策，来修正市场失灵，确保竞争秩序所处宏观经济环境的均衡与稳定，但同时任何形式的国家干预都应遵循“绩效原则”与“辅助性原则”，使之朝着适应而不是破坏竞争秩序的方向推进。

战后的历史事实表明，德国经济的兴衰，与经济政策实践是否遵循社会市场经济理念密切相关，这一强调“市场完全竞争”与“竞争秩序”的经济模式也因此被视为德国经济竞争力的基石，作为基本经济制度成为历届政府经济政策实践的指导纲领。

在社会市场经济框架下，经济政策须遵循结构和调控原则相结合的思路，消除市场上任何妨碍竞争的行为，以确保完全竞争。具体而言，结构原则立足于自由放任主义，相信市场具有自我调整力量（尤其是进口竞争），因此，国家竞争政策的核心是通过颁布针对企业妨碍竞争行为的具体法律法规，来保障竞争性的市场结构。但是，如果市场仍然出现妨碍竞争或者危害竞争秩序的现象，则需要国家基于调控原则进行积极干预。

二、产业政策：定义与理念

作为国家干预经济过程的重要手段，德国的产业政策正是在调控原则框架下被施行。和产业政策制定与实施密切相关的部门，除了前文提到的联邦经济事务与能源部，还有联邦教育与研究部以及各联邦州政府等。

产业政策在德国无论在学术还是政策实践领域都没有清晰的界定与概念，但是通常来说，德国产业政策的关注点在于产业结构，任何致力于塑造和调整产业结构的国家干预，都可被视为产业政策。因此，产业政策在德国也更多被称为结构政策（本文中，产业政策与结构政策同义，后文根据语境混用），具体的措施包括补贴、税收优惠、公共投资、扶持初创企业及提供担保等。

基于结构政策的指向，相关政策可分为产业结构政策和地区结构政策；而基于结构变化，则可分为被动型（维持型与调整型结构）和主动型（塑造型结构）两类。维持型结构政策主要针对衰退或停滞发展但有重要意义的产业门类或地区，例如煤矿、农业或落后地区等；调整型结构政策则致力于缓解产业结构转型带来的冲击，例如通信与电力领域的私有化；塑造型结构政策识别有潜力的产业门类并引导要素流入这些领域，例如空间与生物技术等。

因为产业政策普遍着眼于影响经济运行过程，始终存在妨碍与扭曲市场竞争的风险，因此在德国始终是极具争议的话题。具体而言，维持性结构政策可能会导致生产要素被衰退行业锁定，无法进入更具市场潜力的增长性行业，使得区域发展前景更加黯淡。调整型结构政策作为一种过渡性政策安排，则经常会常态化和长期化，背离其初衷。而塑造型结构政策从本质上来说无法从根本上替代市场的选择，因此中长期来看是否有效值得怀疑，可能的误判会导致资源要素的浪费和错配，并且对没有得到补贴的行业和企业来说也不公平。

因此，通常来说，在德国的社会市场经济体制下，产业政策更多聚焦于促进增长与就业的框架条件，例如基础建设、研发教育、破除市场准入限制和减少国家干预、创业促进和环境政策。尽管如此，因为社会市场经济理念未对国家干预经济运行过程的范围与程度有精确界定，所以产业政策的定位始终模糊。德国历任政府都有施行不同程度的产业结构政策，致力于改善落后地区的地区结构政策较容易得到广泛支持。

三、产业政策实践

（一）建国至两德统一

联邦德国建立初期，因为经济重建的需要，农业、住房、采矿、交通、钢铁和电力等行业的发展首先得到政府大力扶持。

1955年以后，核能也成为重点关注对象。产业结构政策的名单不断扩展，造船和航空航天（1960年代）和微电子（1970年代）也都陆续进入政府支持名单。针对西柏林和边界地区的地区结构政策，也从联邦德国建国伊始就着手实施。

具体的措施除了基础建设之外，还包括对企业的财政补贴和税收优惠，以及借助关税、进口配额、限产协议和行政性贸易限制实施的保护主义措施。结构政策的实施主要是联邦政府，同时还有联邦州政府，欧盟的作用也在不断增大。此外，为吸引企业进驻，乡镇政府也会采取提供廉价土地的措施。

为避免产业结构政策的滥用，联邦政府在1966年出台了一些文件，明确了适用产业政策的原则。这些原则包括：

第一，政府不应阻碍产业结构转型，但须避免无法接受的社会问题出现，因此政府结构政策的出发点是缓解结构转型的阵痛，并在一定时间后退出。

第二，政府应对高风险、高投入、超出私人企业承受能力的长期科研项目，尤其是关键使能技术（enabling technology）以及关乎国家安全与未来的领域进行直接支持，以及帮助企业提高劳动生产率。

第三，对衰退或经营困难的企业或行业，在一定条件下可破例扶持以维持其存在，例如为确保农业家庭企业存续而对农业和出于能源安全考虑对煤矿的补贴。但这类维持型补贴应符合辅助性原则，即帮助其自救。

而在地区结构政策领域，1969年出台的一部法律要求联邦和州共同参与扶持经济发展明显低于平均水平（如一些农业地区）或者受产业结构转型严重冲击的地区（如鲁尔区），以尽可能利用潜在的生产要素创建更理想的地区经济结构，并降低地区间差异。

1970年，在结构政策框架内，联邦、州和乡镇三级提供的补贴（包括财政补贴和税收优惠）为国内生产总值的5.5%，1980年代以后则始终保持在6%的水平，1989年补贴总额达1200亿德国马克。

德国主流经济学界对于这一时期的结构政策评价较为负面，不仅因为大量的调整型结构政策（例如对造船业的补贴）逐渐长期化，成为维持产业结构的工具，而且对农业和采矿的维持型结构政策，其政策出发点也并不令人信服。从经济绩效来看，结构政策资金的撬动效应并不乐观，研发政策的效果也不明显，结构政策并没有显著改善经济竞争力。

不过，地区结构政策较好地阻止了1960年代末以来不断增大的地区差异，且对落后地区的发展有显著撬动效应。

（二）两德统一至国际金融危机

两德统一后，德国产业政策总体上呈现退却的趋势，这是因为：

首先，随着欧洲一体化进程的加深，德国产业结构政策的空间不断被来自欧盟层面的政策压缩。负责欧盟法律文件执行的欧盟委员会对各国对企业的各类援助极其警惕，致力于将国家干预规模及对市场的扭曲减少至最低程度，以确保内部市场的有效运行。

其次，德国之前实施产业政策的效果并不理想，舆论与政策实践层面的“去干预”导向盛行。

另外，在国际金融危机爆发之前，欧洲经济长期繁荣导致产业政策重要性降低，对煤矿的补贴也不断缩减，因此这一时期的德国结构政策相当克制。

在国家干预强度和援助总量缩减的同时，针对市场失灵且较不扭曲市场的横向或者说功能性的产业政策，包括区域经济发展与融合、能源环保、创新研发和支持中小企业等，被德国视为比选择性产业政策更为可取的干预而得到促进。

在此背景下，德国东部地区的转型成为这一时期德国结构政策的核心内容。德国统一后，1990年至1996年，大约有超过7500亿德国马克的公共资金以补贴、税收优惠和各类支付的方式流入东部；东部的企业则在“私有化、整顿、变现”原则下落实以维持工业内核为基本出发点的地区结构政策。

此外，在可持续发展理念的推动下，能源和环境成为德国结构政策的新重点。2003年，德国开始将环境保护与税收及能源政策挂钩，引入生态税改革，以促进节能；并在2001年决定退出核能，为弥补因此产生的约2600兆瓦能源缺口，促进可再生能源发展也因此成为德国产业结构政策的重要内容。创新也开始作为新的核心关键进入德国结构政策的范畴，其主要特点是：（1）聚焦于推动创新战略；（2）侧重于发展产业集群；（3）优先发展可带动腹地发展的大都市地区；（4）推动企业和科研的合作与交流。

2007年，来自德国国内的结构政策投入超过140亿欧元，资金总量为欧盟第一，但仅占国内生产总值的0.58%，为欧盟第五位。此外，德国还获得来自欧盟致力于缩减地区差异的结构基金的资助，用于结构政策；2007年至2013年大约获得了260亿欧元，主要用于原东德地区、老工业基地和农业地区的发展。

（三）国际金融危机至今

2007至2009年，一场金融危机席卷全球。危机爆发后，德国和许多欧盟国家一样，加大了对经济干预的力度，除传统的结构政策之外，创新在德国结构政策中的地位得到进一步加强。德国主要从劳动力与特定产业两个方面入手塑造产业政策。

专业劳动力是创新、竞争力及经济增长的必要条件，基于人口结构的变化，德国大力鼓励外国专业技术人员流入，推动难民融入劳动力市场，并促进雇员群体的多元化。同时，推动有潜力的关键产业部门实施研发与创新，这些部门包括健康产业，以电动汽车、航空航天和海洋经济为主题的交通运输产业，环保与能源产业、通讯、机械与设备制造、新材料等。

2009年，在联邦政府倡议下，有关专家提交了“发展嵌入系统的国家路线图”，与此同时，德国政府对“智能工厂”、“智能生产”、“物联网”等研发项目进行了资助。2011年，工业4.0计划出笼，聚焦于中小企业、信息技术架构、信息技术安全以及专业技能四个领域。

四、结语

在德国的社会市场经济制度下，一方面，市场被认为具有自我调整能力，国家原则上只须负责建立和保障可实现“市场完全竞争”的经济秩序即可；另一方面，当市场失灵导致竞争受限时或者竞争秩序受到威胁时，政府还须对经济运行过程进行必要的干预。这是德国实施产业（结构）政策的逻辑出发点。

《国家工业战略2030》草案推出后，争论各方对政府有责任借助适当的产业政策促进经济稳定与繁荣没有异议，但如何定义“适当”却并没有一个明确的标准。支持方担心“在全球化趋势不断发展、创新进程极大加快、其他国家扩张性和保护主义工业政策日益抬头的背景下”，德国企业可能因缺乏必要的国家扶持而丧失竞争力。反对方则对这一战略中鼓吹的选择性扶持和放松反垄断限制充满警惕，认为这将给市场竞争和竞争秩序带来不可估量的破坏，危害市场经济运行的基础。因此，为缓解社会各界的担忧，该战略也对政策原则以及干预的场合和时机进行了详尽的描述。

但目前，德国恰处于一波经济周期的高度景气阶段，颇具竞争力的德国制造产品并不存在需求问题，反而因专业劳动力短缺而无法满足世界市场需要。因之，无论是否具备合理性和前瞻性，《国家工业战略2030》要得到危机意识仍不浓烈的德国社会各界接受并非易事。