高边疆之谋⑮｜形成有效战力，美“天军”需整合各航天力量

2019年2月19日，美国总统特朗普在白宫签署建立美国“天军”的“航天政策指令4”，指示国防部给国会起草一项法案，在空军内创建美国武装部队的第六支力量武装力量，以此作为迈向未来“天军”完全独立的第一步，这标志着争议已久的组建“天军”计划取得实质性重大进展。

“天军”参谋长职位由四星上将担任

根据白宫公布的政策指令文本，指令明确了“天军”创建目标、任务使命、职责划分、隶属关系和部门协调等重要问题，美国“天军”建设总体构想呼之欲出。根据指令要求，“天军”将被授权组织、训练和装备美国的太空部队，履行战斗和战斗支援职能，以确保国家在和平与冲突时期自由进出与利用太空，为国家领导人提供独立的“天军”事选项，有效增强联合部队的杀伤力和作战效能，其主要任务使命包括：

►保护美国的太空利益；

►确保美国不受阻碍地开展太空活动；

►慑止侵略，确保美国家利益不受太空敌对行为侵犯；

►整合所需太空能力，支持美国所有联合作战司令部；

►在太空、自太空和对太空投射军力，以支持美国利益；

►培育、维持和优化支撑国家太空安全的专业人员团队。

指令规定“天军”由来自国防部内遂行和直接支持太空作战行动的现役和文职人员组成，具体事项由国防部长与各军种部长协商确定。此外，“天军”将负责所有主要“天军”事采办项目，为所有太空作战相关专业人员（包括作战、情报、工程、科学、采办和网络专业人员）提供职业发展路径。

关于“天军”组织领导，指令要求空军设“天军”参谋长职位，由四星上将担任，并成为参谋长联席会议一员，明确总统在参议院建议和同意基础上任命一名空军文职副部长，专职负责太空事务，并要求国防部长将“天军”预算列入总统2020财年预算申请。

分步实施但最终目标不变

早在2001年，美国国会拉姆斯菲尔德委员会就提出在空军组建相对独立的太空部队，类似海军陆战队之于海军，但由于各方意见不一而作罢。此后创建“天军”的不同提议屡见不鲜，但由于各种原因，也都仅仅停留在字面上。直到特朗普上台执政，组建“天军”才真正进入政府议程。2018年3月，特朗普首次提到建立一支独立“天军”，当时还被不少人认为是一句玩笑话。2018年6月，特朗普在签署“航天政策指令3”时宣称，他已指示国防部启动“天军”独立进程，白宫与国会、五角大楼在“天军”建不建、如何建问题上的争议才浮上台面。

按照特朗普最初的本意，应按照独立于空军，与其他军种平等的第六支武装力量来创建“天军”，对此国会反对强烈，多数认为劳民伤财、得不偿失，军方内部也有不同声音，尤其是空军明显抵触。由于国会拥有决定“天军”最终能否成立的裁决权，因此白宫必须考虑国会能否接受的现实，建立“天军”只得从最初设想的一步到位转变到先相对独立、成熟后再完全独立的分步实施。

根据指令要求，此次“天军”创建，第一步是在空军内部建立相对独立的“天军”，条件成熟后再逐步过渡到完全独立的“天军”。虽然用了“天军”之名，但实际上更像是用国会最初推动的“海军陆战队”模式创建“天军”，而非特朗普先前主张的完全独立模式来创建“天军”。此事表明，为了避免组建“天军”计划流产，也不得不面对政治现实而选择妥协。

即使如此，特朗普想建立完全独立“天军”的最终目标并未改变。政策指令明确提出，随着“天军”建设逐步成熟，未来将有必要建立一个单独的“天军”作战部门，并从空军接管“天军”建设职责。为此，指令要求国防部长定期审查评估，以确定何时建议总统寻求立法建立这样一个单独的“天军”作战部门。

与情报部门整合的难度最大

组建“天军”是否从空军剥离，是否整合情报航天力量在美国内部一直存在争议，也是影响组建“天军”进程的主要瓶颈问题。此次特朗普签署的太空政策指令，实际上是各方利益妥协的产物，选择了一条比较稳妥的折中路线。

由于担心庞大的太空军事预算落入他手，空军一直反对“天军”独立于空军。一方面，此次“天军”留在空军，意味着空军在此轮博弈中稍占上风，太空军事预算这块肥肉仍将由空军主导。另一方面，“天军”相对独立的组织架构也给了其更多与国会和工业部门对话的权利，有利于游说空军以外的力量来获得更多资金支持。此外，为了预防空军领导层忽视“天军”建设，政策指令对“天军”领导层级与权威也给予了特别考虑。“天军”虽居空军之下，但“天军”参谋长与空军参谋长一样都是四星上将，并且都是参谋长联席会议成员，似乎有平起平坐之势。指令还提升了空军负责太空事务的文职副部长任命权限，明确在国会建议和同意的基础上，由总统批准任命。这不仅提高了太空专职副部长职位的权威，对空军领导层重视“天军”也是一种无形压力。上述安排既考虑了照顾空军既得利益，又体现了对“天军”建设的重视，折中妥协的意味尽在其中。

美国国家安全太空包括军事与情报两大部分，包括国家侦察局、国家安全局在内的情报部门占有太空大量经费预算，并且不公开，估计每年情报部门太空经费预算与空军非机密的太空经费预算规模相当。由于军事与情报航天有相当程度的交叉与重叠，美国内部一直有声音呼吁整合军事与情报航天，但由于情报部门的特殊性，整合的分歧与争议也最大。此次指令明确“天军”不包括国家侦察局、国家安全局等从事卫星侦察的情报部门（当然也不包括国家航天局、国家海洋与大气管理局等民用航天机构），同时也要求国防部长与国家情报总监应建立并加强双方的合作机制，提高军事与情报工作的统一性和有效性。为了最终解决军事与情报航天整合问题，指令明确国防部长与国家情报总监应在180天内向总统提交一份报告，说明为加强合作而采取和计划采取的举措，包括必要和合适的立法提案。上述安排表明，美国在整合军事与情报航天上选择了一条先研究、再行动的稳妥路线，避免对现行太空体制带来大的冲击。

太空司令部与“天军”各负其责

政策指令进一步明确了“天军”与即将组建的太空司令部各自职责。总体来讲，“天军”担负部队建设职责，负责组织、训练及装备太空部队；太空司令部担负作战指挥职责，负责组织与指挥全球太空作战，就像美特种作战司令部指挥特种部队在全球的行动一样。一定程度上讲，建立统一的太空司令部比建立“天军”更重要，关系到太空备战打仗的紧迫问题。具体而言，太空司令部将履行联合作战司令部所有职责，包括先前战略司令部担负的太空作战相关职责，还将负责向联合部队提供并训练太空作战人员。太空司令部将负责组织指挥可能发生在太空、地面或电磁频谱疆域的所有“天军”事行动。

为了界定清晰“天军”与太空司令部各自管理与指挥权限，指令要求国家太空委员会和国家安全委员会协调并加强对太空作战权限的审查评估，国防部长应在今后90天内向国家太空委员会和国家安全委员会提出相关作战权限变更建议，然后由国家太空委员会和国家安全委员会对此建议组织机构间审查，完成期限为国防部长提出建议后60天，审查完成的最终建议提交总统批准。由此可以看出，虽然“天军”与太空司令部总体上职责分明，但具体权限细节划分还有待下一步协调后明确。

（作者系国防科技大学太空安全战略研究中心教授）