京沪之间⑥｜张向宏：构建畅通有序的公共数据资源开发体系

【编者的话】

“在北京，看上海”，“澎湃下午茶/京沪之间”系列于2024年5月17日正式启动。“京沪之间”旨在解析中央政策，探讨上海思路。

第一场研讨会，畅谈中国经济转型中的上海战略。第二场研讨会，聚焦国际金融中心建设。第三场研讨会，关注科技金融。第四场研讨会，讨论新税制与新业态。第五场研讨会，探析什么是高质量孵化器。第六场研讨会，讨论公共数据开放利用与上海建设国际数字之都。

第六场研讨会，邀请了国家信息中心公共技术服务部发展规划处处长王晓冬，国家数据专家咨询委员会委员、北京交通大学信息管理与理论国际研究中心特聘教授张向宏，赛智产业研究院院长、北京赛智时代信息技术咨询有限公司CEO赵刚，上海数据交易所副总经理、上海市数商协会秘书长卢勇。

以下为张向宏演讲精要。张向宏认为，目前公共数据运营最大的体制性障碍、机制性梗阻是安全底线变成发展红线。

北京交通大学信息管理与理论国际研究中心特聘教授张向宏   吴玉蓉 摄

公共数据授权运营是一个巨大的突破

10月9日，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》发布（后称《意见》）。这个文件主要在两个地方着力，一个是从供给端解决供数动力，一个是在需求端激发用数活力。这两个方面做好，公共数据开发利用的体系就建立起来了。

公共数据开发其实二十年之前就提过，但一直没有做起来，有两个原因。

第一，公共数据免费，不允许商业运营。《中华人民共和国信息公开法》当时明确写到政务数据不得经营。不能经营导致在数据共享的过程中，不能普及，也很难开放。

第二，公共数据背后是个人数据和企业数据，而个人数据和企业数据96%以上都是涉隐涉密，开放和共享之前要脱敏脱密。但脱敏脱密技术门槛很高，需要懂匿名化技术、隐私计算技术、区块链技术、大数据人工智能等，这超出了一般的公务员的能力范围，所以这件事当时成了僵局。

本次《意见》的巨大突破即数据可以运营，叫做公共数据授权运营，延伸解读是公共数据可以采用市场化手段开展运营。现在社会上对这件事仍然是两种截然不同的态度。有人很支持，也有人很担心拿着个人和企业的数据挣钱，是不是合适。

好事要做好，要有很多的保障。因此，在《意见》出台后又推出了一系列像公共数据资源登记管理办法、公共数据授权运营实施规范、促进数据产业高质量发展指导意见、推动企业数据资源开发利用的意见等文件，出台很多涉及登记、披露、监管等细则，为公共数据授权运营保驾护航。

最大的体制性障碍是安全底线变发展红线

目前最大的体制性障碍、机制性梗阻是安全底线变成发展红线。在统筹数据发展和安全的问题上，安全处于压倒优势的地位。目前有5部法律管安全，没有一部法律促发展。这就相当于一部车装了5个刹车，没有一个油门，还要求这个车要疯跑。

按照现行法律，搜集公民个人姓名、性别、年龄等数据是违法的。这造成所有数据持有主体都有原罪，更别提开发利用了。要破除这个体制性障碍，本次《意见》解决了一点，还没有完全解决，但我们必须要解决。公共数据的开发利用，不是可干不可干，或者要干不要干的事。这是党中央的战略部署，必须要做，还一定要做好。

目前四大传统生产要素集体“熄火”，就剩下数据还很有潜力。中国数据体量很大，有个人数据、企业数据、公共数据。首先选择公共数据进行开发利用，是因为它规模体量大、数据质量好、安全要求高、可控性强、带动作用强，最有潜力。我们希望可以通过加快公共数据的开发利用，带动全社会数据的开发利用。

三个供数渠道和四个用数途径

体制性障碍、机制性梗阻的后果是公共数据供不出、流不动、用不好，这三个问题的核心是供不出。

现在有一个怪象，有数据的都说自己没数据，例如一些平台公司，而没数据的说自己有数据，比如中国已经成立了137个数据集团，但全国还没有一个数据公司可以把四面八方的数据整合汇总。供数问题从政务数据共享到公共数据开放，二十多年过去了，一直都没有解决。

应对这个困难，《意见》明确了共享、开放和授权运营三种供给方式，来激发公共数据的供给，核心是公共数据的授权运营。在促进公共数据的授权运营中，一定要坚持两件事。第一，公共数据授权不能挤占共享和开放空间。第二，要避免共享开放和授权运营两极化和对立化。

在制定《意见》的过程中，专家学者持两种意见：一方坚持只能授权运营，一方坚持只能免费开放。这两种不应该是绝对的“二选一”，正确的打开方式是：能共享开放的，原则上一定要共享开放，不能直接开放的，再采用授权运营的方式。这是一个有主有次、互相补充的问题。

以上是三个供数渠道，《意见》还提出了四个用数途径：丰富运营场景、推动区域协作、加强数据服务能力（核心要做数据基础设施）和繁荣数据发展生态。我想强调五个点。

第一，牢记公共数据的公共属性，但鉴于公共数据开发利用尝试了二十年没有成功，我们必须要承认脱敏脱密是技术活，要采用市场化机制，引入专业化力量。

第二，引入市场化主体之后，确保参与主体不得滥用行政权力或市场支配地位，排除限制竞争：不得行政垄断，不得技术垄断。现在很多数据集团成立后就打算直接做公共数据运营，这是垄断，是坚决不允许的。公共数据资源开发利用是要激发全社会的活力，而不是激发一个公司的活力。

第三，管理方面要将授权运营纳入“三重一大”决策范围，即重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用，必须经集体讨论做出决定。“三重一大”就是要省委书记和部长要拍板才行，要确保公共数据服务整体利益。

第四，登记和披露方面，实施主体要登记、运营主体也要登记，把什么数据拿出去授权，拿数据都干了什么，都要登记。登记还要“一证一码”，可以在不同的省、不同的市拿登记证书，但是登记系统是全国统一的，就像房地产的登记一样。

第五，监督管理方面，国家大数据局和地方数据机构有了监管执法权，不仅有发展任务，还有监管任务。数据资源库开发利用，还要防范金融风险，数据资本化、资产化是三级跳，要防止产生泡沫。

加快公共数据资源开发利用的影响和建议

加快公共数据资源开发利用主要有两个影响。

第一，会对数据产业产生重大影响。具体来说数据产业从6个方面、5个要素都会得到大力发展，无论是数据资源企业、数据技术企业、数据服务企业、数据应用企业、数据安全企业、数据基础设施企业，都会围绕数据资源的开发利用，采存算管用各个环节。所以这些企业在配套文件的支持下，都会得到特别大的发展。

第二，加强数据基础设施建设，打造安全可信的数据环境。11月22日《国家数据基础设施建设指引（征求意见稿）》出台，23日，可信数据空间行动计划（2024-2028年）两个文件出台。数据基础设施建设意在解决数据供不出、流不动、用不好的问题。其实不是大家不愿意供数据，而是有安全障碍。现在要求建立国家数据基础设施，就是可信安全的环境，促进数据的高效流通、大规模流通。这件事已经被写到二十届三中全会的文件里面。

后续的工作，我有三个建议。第一，标准先行。国家已成立了数字标准委员会，并设置了六个工作组。我是第六工作组的组长，负责制定数据基础设施的标准，目前相关工作已经在开展。

第二，试点示范。试点分为三个阶段，计划到2026年完成试点示范，其中将进行部分淘汰。到2007年或2008年时，试点工作将逐步收敛并融合，到了2029年，主干建设将基本完成，全面建设也将启动。

第三，构建数据基础设施的期望。希望在数据基础设施建设完成后，能够实现海量数据的汇通，集合各行各业的数据，推动数字智能的未来发展。因此，无论是网络基础设施、算力基础设施、流通利用基础设施，还是安全基础设施，都应能支持安全可信、规模化高效流通的发展愿景。