2025年投资如何再担大任？

文｜周军民 中国（深圳）综合开发研究院 产业经济研究中心主任，经济学博士

今年中央经济工作会议与往年有什么不同？细看通稿，我们注意到全文七次提到投资。这是2020年以来提到投资次数最多、涉及面最广、力度最大，其中涉及投资效益、中央预算内投资、社会投资、创业投资和外商投资等。无疑，此次会议传递了中央尤其重视明年投资的重要作用。同时，将“提高投资效益”摆在了明年九大重点工作任务的首位，这也是近五年来的首次。可见，中央非常重视投资的重大作用，并且特别注重投资效益。

一、2020年以来中央经济工作会议关于投资的回顾

2020年至今的中央经济工作会议正好是对“十四五”这五年每年重点经济工作的擎画。此次我们聚焦投资，回顾历次会议的通稿，比较这五年中央关于投资的关键着力点如下。

从上可见五个特点。一是投资仍然是驱动中国内需的最重要抓手之一，年年都要重点抓投资。二是今年七次提到投资，创近年之最，与2021年仅两次相比，可谓大为不同。三是近几年首次明确提到“适度增加中央预算内投资”、外商投资促进体制机制改革。四是中长期国债驱动下，投资重点领域有明显切换。自今年两会政府工作报告提出“两重”以来，今明两年重点投向“两重”，不再是传统基设和新基建等领域。五是创业投资成为关注重点。自去年以来，连续强调投资效益、创业投资、“投资中国”品牌，对应政府与社会投资、创业和外商投资全部领域，创业投资成为投资的新关注点。

二、2025年投资重点倾向“两重”领域

“两重”，指今年三月两会政府工作报告提到的国家重大战略实施和重点领域安全建设，其含义较广。今年会议通稿提到明年要抓好的九大重点任务中，首当其冲的是“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。如何达成这个目标？会议通稿进一步明确，“加强自上而下组织协调，更大力度支持‘两重’项目。适度增加中央预算内投资。加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资。及早谋划‘十五五’重大项目。大力实施城市更新。”

显然，“两重”项目成为了关键词。这是新概念，具体包括哪些领域？我们来看看今年的实施情况就对此一目了然。12月初，国家发改委在新闻发布会上公布，今年用于“两重”建设的7000亿元超长期特别国债重点支持了长江沿线铁路、干线公路、机场建设，西部陆海新通道建设，东北黑土地高标准农田建设，“三北”工程建设，农业转移人口市民化公共服务体系建设，高等教育提质升级等领域建设。可见，在传统“铁公机”基础上，还新增加了物流基础设施、生态建设、农业以及农业人口服务、高校建设等领域的投入。

明年，城市更新亦将进入“两重”支持范围。日前，中央财办有关负责人表示，明年部分“两重”建设项目清单和中央预算内投资计划中，优先支持一批城市更新重点项目。2025年的城市更新势必扩大规模推进。

三、2025年政府投资如何有效带动社会投资？

政府投资有效带动社会投资始终是我国经济发展的重要抓手，但近年遇到了诸多问题。一是学界测算，投资作为驱动我国经济增长的三驾马车之一的作用在下降。现在我国GDP总量已是2008年的4倍有余，投资驱动GDP需要极为庞大的规模。二是投资对GDP的边际贡献大不如前。相同的投资增量贡献的GDP数量越来越少，这隐含的是投资自身的链式反应变短和效益不佳问题。三是政府投资如何直接带动社会投资的问题一直未很好解决。前几年盛行的PPP模式亦已因多方原因戛然而止。四是社会投资信心不足。近年来，外资制造业企业的产能和投资转移仍未结束，民营企业也因国际环境影响而把部分产能投资放在了境外，这一状况对我国企业投资增量产生了冲击。与此同时，民营企业融资渠道收窄，跨省执法等矛盾突出，民营企业信心受挫，投资预期欠佳，投资意愿减弱。目前各方从根源上解决这些问题的力度仍显不足。

明年财政与金融如何配合政府投资带动社会投资？

一是要加快投资领域改革，修复社会投资信心。首先要充分发挥社会力量优选政府投资项目，注重社会大众参与。充分发挥我国互联网发达、网民数量众多的优势，广泛听取社会各界的意见，选取人民群众关心的重大投资项目。其次是政府主动承担风险的基础上联合超大型企业和投资基金等共同投资。目前人民群众投资理财项目不足，政府可选取优质投资项目，通过发行基金等方式引入民间投资。政府做足投资项目前期工作和初始投资，再面向社会资本开放，提高项目的整体投资规模与效益，形成政府投资与社会投资的协同效应，共同推动项目实施。再次是以前所未有的力度简化投资政策，大幅开放投资领域，降低政府对市场的干预。要大幅减少投资领域的政策性限制和各种手续，支持民间资本和投资基金等主导或参与现金流稳定的基础设施投资。例如，大力支持社会资本投资轨道、通信、燃气、给排水、供热、医院等领域的建设和改造，充分发挥民间投资的积极作用。

二是增强政府投资的透明度，优化政府投资领域。首先是要评估近几年政府投资项目的执行情况和投资效益，并对社会公布，接受社会监督，从而及时叫停问题较多的投资项目和谨慎推进同类项目。其次要加强政府投资的精准性。例如，能源领域投资，加大对新能源、清洁能源的研发与基础设施建设投入，要站在全球角度进行突破性能源技术的投资。重视即将到来的新能源汽车更新换代产生的巨量动力电池拆解、循环利用、污染防治等问题，提前进行技术投资和绿色产业布局，变废为宝。再次是要加大人力资本投资。我国新毕业大学多，工程师红利有待释放，要加大对高等教育教学和科研设施投资，提升教学楼宇和宿舍条件，培养具有全球视野和技术竞争力的工程师。

三是要综合施策恢复投资和消费信心，形成良性循环。针对老龄化问题提升医疗设施水平，改善养老服务设施等。破除束缚老旧小区更新政策性障碍，适当降低政府在更新项目的诉求，提升社会资本投资的回报。加大“两新”投资，扩大“两新”范围，直接拉动企业设备更新和技术投资，拉动各方消费增长，增强居民的消费意愿，减少预防性储蓄。

四是财政政策方面，适当增加政府投资规模。此次会议旗帜鲜明提出适度增加中央预算内投资，这是众望所归，但尤要注重解决投资总的上述问题，并防止重复投资，防止产能过剩问题。具体而言，从2024年全年已执行7000亿元超长期特别国债投资和提前下达2025年两个1000亿元投资来看，2025年该类投资大致在1万亿，结合明年新形势可达1.5万亿。

五是金融政策方面，配合支持社会投资。一是专项支持政府投资项目和社会投资项目的低息贷款。二是继续降准，提供流动性支持，保持市场流动性充裕，为金融机构提供资金基础。三是继续降息，解决住房公积金利率与银行利率倒挂问题，降低金融机构的资金成本，引导融资成本下降，提高社会投资的回报率预期，刺激社会投资意愿。

六是激励AI加快创新，逐步增加算力投资。最近多地出台AI普惠服务资源供给、发放“训力券”和“语料券”等举措，支持从产业需求端对AI算力形成循环，但仍然需要时间，其中关键问题是前端的大模型原始创新和后端应用场景，中间的GPU或ASIC等芯片技术创新问题，要侧重支撑算力产业链的技术投资。最近，新BAT三大企业，字节、阿里和腾讯，以及小米等开启新一轮算力投资，国产算力硬件产业链投资加速，将有效带动AI投资上千亿乃至数千亿元，政府要做好支持企业投资的服务工作。

七是培育低空经济，逐步加大低空基础设施投资。近日，国家发改委正式设立了低空经济发展司，全国低空经济发展将提速，低空基础设施投资成为新增量。从深圳的经验看，低空经济基础设施主要由政府投资建设，社会面投资主要来自于大中型低空经济企业的自身运营能力建设和研发投资，且投资回报期较长。低空经济基础设施投资要借鉴新能源汽车基础设施投资经验和教训，防止过于理想化的、无效的低空基础设施投资。