城市韧性评估与提升策略 ——以长三角为例

城市韧性是城市应对发展进程中短期冲击与长期变化、积极进行自我调适与转型的能力。通过建立城市韧性指标评估体系，系统考察长三角城市韧性情况，发现长三角城市韧性呈现级差化分布状态，整体上处于中等韧性水平，但城市之间的韧性存在显著差异，这种空间分异状态并不完全与长三角地区的经济发达程度一致。提升长三角城市韧性水平，仍面临生态环境恢复与保护问题突出、基础设施建设与城市规划滞后等挑战。可根据城市发展特点和需求，制定差异化韧性提升策略；推动跨界合作及创新平台建设，实现技术、人才和资源共享；注重社区参与和民生保障，鼓励社区居民积极参与城市规划和管理；加强生态保护和城市设计跨界融合，推动城市规划中整合生态修复和自然保护元素；支持社会创新和公共政策试验，提升城市社会韧性和创新能力。

文｜孙阳 中国（深圳）综合开发研究院 博士后工作站

一、问题的提出及文献综述

城市作为最复杂的社会生态系统，自其形成以来便持续遭受各种冲击和扰动，不仅包括地震、飓风等自然灾害或恐怖袭击、疾病传播等人为灾难，也包括能源短缺、气候变化等因素造成的累积型冲击。这些冲击是社会和自然发展客观规律的体现，具有很强的不确定性，因此无法完全避免（邵亦文和徐江，2015）。现代的城市发展速度越来越快，人口不断向中心城市集聚，城市密度愈来愈高，社会组织结构日趋复杂，城市市政设施负荷持续加大。城市如何在这些制约条件与各种不确定因素下实现可持续发展，增强对抗冲击的能力，提升自身韧性强度，是世界各国普遍面临的难题之一。

城市韧性是一个城市应对发展进程中短期冲击与长期变化、积极进行自我调适与转型的能力，表征了城市的适应性、创新性与可持续性，反映了城市可持续发展与区域研究的新需求。

随着中国新型城镇化进程加快，城市韧性问题日益凸显。近年来，学术界针对这一问题进行了一系列有益的探索和研究，涵盖了韧性城市概念、评价体系和评估方法等。国内文献方面，李彤玥 等（2014）界定了城市弹性指数，并进行城市弹性诊断；刘江艳和曾忠平（2014）构建了城市弹性评价指标体系并进行了实证研究；俞孔坚 等（2015）将弹性概念引入城市水系统领域，据此系统评述了水系统弹性的评价方法以及弹性策略；蔡建明 等（2012）、徐振强 等（2014）分别概括弹性城市的理论起源和国外实践，分析弹性城市理念的理解与应用进展；翟国方 等（2015）从不同视角阐述了诸如弹性城市建设标准的应用背景，丰富相关研究内容。国外文献方面，洛克菲勒基金会用绩效指标来描述韧性城市框架；The University of California Berkeley（2008）应用该指标体系，对美国不同弹性等级的城市进行分类；Godschalk D R（2003）认为韧性城市应该是可持续的物质系统和人类社区的结合体，而物质系统的规划应该通过人类社区的建设发挥作用；Jabareen Y（2013）论述了城市韧性的组成部分，即基础设施韧性、制度韧性、经济韧性和社会韧性；Franchin P Cavalieri F（2014）提出城市基础设施弹性框架图，并用于阐述其弹性的主要特征等。

尽管上述研究视角和内容各有不同，但普遍认为，城市韧性已成为影响现代城市可持续发展的重要科学问题。目前，国内关于城市韧性的研究尚处于起步阶段，理论框架需进一步完善，适合中国国情的城市韧性水平提升策略有待探索。

为提升城市应对重大冲击和慢性压力的能力，提高城市的抗打击能力与恢复能力，以及对抗不确定风险的韧性程度，让城市在时空范围内不断调适，以减少损失。本文尝试以长三角城市为研究对象，建立城市韧性指标体系，从经济、社会、环境三个维度对其城市韧性进行评估，分析韧性研究的一般性与特殊性，将城市韧性研究对接中国实际问题，为国家制定相关区域政策提供参考。

二、城市韧性指标体系构建及长三角城市韧性评估分析

1. 城市韧性指标体系构建

社会生态系统是人与自然紧密联系的复杂适应系统，受内外部因素干扰和驱动（Cumming G S et al.,2005）。同时，其也是人、自然、社会组成的复杂巨系统，是自然环境、经济、政治、历史、文化、治理、意识复合的巨系统，在这个系统里，任何一个要素的变化都会引起其他要素的连锁反应（余中元 等，2014）。城市韧性在维护社会—生态系统稳定中扮演着重要的角色，并在人与自然系统中不断增强城市的抗打击能力，以最小的韧性空间作用力保全城市“社会—生态”系统正常运转。城市发展如同置身于一个广阔的集成式网络中，城市韧性使得一个城市在应对各种冲击时可以快速反应并及时调整，维护区域功能的多样性，保持或提升城市自身发展的能力。

本文分别选取经济、社会与环境三个维度作为城市韧性指标，结合城市脆弱性与适应性等韧性能力，分别在上述各维度选取若干指标，对城市韧性的影响因子赋予权重，借助指标模型，评估各因子对城市韧性的影响程度，综合各因子得到城市韧性。评估计算方法可普遍应用于城市韧性的多维综合评估中，具有一般性，各维度中的评估指标则视具体评估区域所处的发展阶段可有所侧重，具有特殊性。鉴于城市韧性本质上是一种能力，反映的是城市应对风险及不确定性时所表现出的区域能力的变化。因此，城市韧性评价指标尽可能选取变动率指标，以反映城市韧性的变化。在参照洛克菲勒基金会韧性指标与城市可持续发展指标基础上，本文构建了经济—社会—环境复合指标的城市韧性评估指标体系（表1）。

其中，经济维度，即基于城市投资及抗风险能力需求，主要围绕经济冲击恢复能力、城市投资保障能力、外向风险抵御能力三方面，分别选取人均国内生产总值变化率、固定资产投资变动率、外贸依存度变动率三个指标进行经济韧性评估。其中，人均国内生产总值变化率衡量城市经济遭受冲击后的内生经济修复能力；固定资产投资变动率反映城市投资保障能力；外贸依存度变动率则体现逆全球化背景下城市对外向型经济风险的抵御能力。

社会维度，即基于城市城乡融合发展及应急保障能力需求，主要围绕城乡融合发展能力、城市物流保障能力、失业风险应对能力三方面，分别选取城乡居民人均收入比、物流运输量变动率、就业变动率三个指标进行社会韧性评估。其中，城乡居民人均收入比用以反映富民目标下的城乡融合发展能力，城乡融合度越高，城乡居民人均收入比越趋近于1，城乡差距越小，则韧性越高；物流运输量变动率用以反映城市物流基础设施韧性及物资应急响应保障能力；就业变动率用以反映社会吸纳就业人员水平与就业群体抵御失业风险的应对能力。

环境维度，即基于长三角城市河道密集、地势较低的自然地理特点及经济集聚、人口密集、面临防洪除涝压力等实际需求，主要围绕粮食安全保障能力、城市除涝防御能力、极端天气应对能力三方面，分别选取粮食产量变动率、除涝面积变动、极端天气发生率三个指标进行环境韧性评估。其中，粮食产量变动率用以反映城市粮食安全及居民基本生活保障能力；除涝面积变动通过耕地免除淹涝灾害的保障面积变化反映城市对洪涝灾害的防御能力；极端天气发生率用以反映城市应对极端天气挑战的能力。

2. 长三角城市韧性评估分析

本文以长三角城市为考察对象，对其城市韧性进行系统评估，旨在为长三角提供更好的决策指引，指导城市发展与区域规划，以测度长三角在抵御外界不确定风险时所具备的能力，减少脆弱性，保持城市韧性与活力的能力。

经计算，长三角地级城市的韧性整体呈现出级差化分布状态，处于中等韧性水平。其中，长三角北翼城市的韧性程度高于南翼城市。具体而言，南京、苏州、镇江、常州和无锡等北翼城市的韧性最高，杭州和宁波等南翼城市的韧性也表现出较高水平。从空间分布来看，地级城市的经济和生态韧性相对集中，并趋向协调均衡发展。上海在城市韧性方面表现最为突出，其城市韧性指数高达0.91，是韧性最强的城市，其次是苏州。相较而言，南北翼城市的韧性程度普遍高于中部城市，表明这些城市的社会生态系统更为健康，能够更好地应对外界变化并表现出较强的抵御能力。进一步地，长三角地级城市的平均韧性指数为0.36，处于中等水平。但城市之间的韧性存在显著差异，这种空间分异状态并不完全与长三角地区的经济发达程度一致。城市韧性指数最高的上海指数为0.91，而嘉兴的韧性指数最低，仅为0.21，前者为后者的4.33倍，表明长三角地区地级市之间的韧性程度发展存在不均，城市韧性指数在不同地级市之间的差异较大。

究其原因，这种空间分异主要由多重因素共同作用所致。一方面，北翼城市在经济发展和基础设施建设方面投入较大，社会生态系统较为健康，增强了对外部冲击的抵御能力。上海作为经济中心，高度发达的基础设施网络和有效的城市管理能力，使其在面对灾害和突发事件时能够迅速响应和恢复。苏州作为制造业和服务业发达的城市，其灵活的经济结构和强大的产业支持系统，也提供了良好的韧性基础。另一方面，南翼城市虽然整体韧性较高，但也面临一些挑战，如生态环境的压力和城市规模增长对资源的消耗等。苏州和杭州等城市通过生态保护和城市规划的有效整合，相对成功地平衡了经济发展与环境保护之间的关系，提升了城市的整体韧性。在面对全球经济波动和市场变化时，苏州能够迅速调整产业结构，降低经济风险，保持稳定发展；杭州通过湿地保护和绿道建设，有效提升了城市的生态韧性。在城市化进程中，杭州着力于生态环境恢复和保护，通过“西湖绿道”等项目，增强了城市对自然灾害和气候变化的适应能力。综上，长三角地级城市在韧性建设中展现出明显的空间分异特征，这不仅反映了各城市在经济、生态和社会发展方面的差异，也为未来城市可持续发展提供了重要的借鉴和启示。

三、提升长三角城市韧性水平面临的挑战

1. 生态环境恢复与保护问题突出

尽管长三角地区经济发达，但环境保护问题，尤其是工业化和城市化进程导致的空气、水和土壤污染问题依然突出。例如，太湖流域的水污染问题长期困扰着当地居民和生态环境。随着城市扩张，许多湿地和农田被征用，导致自然生态系统的脆弱性增加。城市边缘的绿地和自然保护区面临巨大的开发压力，生态平衡受到严重威胁。工业排放和城市交通导致空气质量较差，特别是在上海、南京和苏州等大城市，PM2.5和臭氧污染时有超标。此外，水污染问题也较严重，太湖、长江和钱塘江等主要水体面临不同程度的污染。太湖蓝藻暴发是其中一个典型的例子，严重影响了水质和生态环境。

2. 城市基础设施建设需求与城市规划滞后矛盾

虽然长三角城市总体上基础设施较为完善，但在城市快速发展过程中，交通拥堵、供水供电不稳定等基础设施建设堵点破解与城市规划滞后的矛盾逐渐显现。例如，上海的交通拥堵问题严重，公共交通系统需要进一步扩展和优化。城市规划方面，部分新开发区的公共服务设施配套不足，导致居民生活不便。同时，一些城市在快速发展过程中，城市规划缺乏前瞻性和系统性，导致城市功能分区不合理，公共服务设施布局不均衡。部分新开发区的公共服务设施如学校、医院和商业设施配套不足，居民生活不便。同时，老城区的基础设施老化问题突出，旧有的排水系统、电网和道路需要进行现代化改造。例如，上海的老城区经常面临雨季积水问题，暴露出排水系统的老旧落后。

3. 经济发展不均衡

长三角地区经济发展存在显著不均衡问题，导致城市间韧性差异较大。核心城市集中了大量的资源和政策支持，形成了明显的“虹吸效应”，而边缘地区则缺乏足够的资金和技术投入，难以吸引投资和人才。此外，城市内专业化协同分工水平不高，各地在高端装备、新材料、新能源等领域的产业布局相似度较高，不同程度地存在资源浪费和低水平重复建设问题。上海、苏州和杭州等核心城市经济发达，产业结构高度现代化，吸引了大量的投资和高素质人才，而江苏北部和安徽南部等边缘地区的发展则相对滞后，经济水平明显低于核心城市。安徽的许多城市由于地理位置和资源条件的限制，经济发展缓慢，缺乏足够的资金和技术投入，难以吸引外部投资和高端人才。一些边缘城市由于缺乏资源和政策支持，在吸引投资和推动产业升级方面面临巨大挑战。例如，安徽的一些中小城市由于远离中心城市，交通基础设施不完善，经济发展受到限制。资金和技术的不足，导致这些地区在产业升级和科技创新方面进展缓慢，难以缩小与核心城市的差距。

4. 城市风险应急管理机制不完善

长三角地区在面对自然灾害如台风、洪涝和地震等风险时，应急管理体系不够完善。虽然上海等大城市在灾害预警和应急响应方面有一定的经验，但整体应急管理能力仍需提升。各城市之间的应急资源和信息共享机制尚不完善，缺乏有效的跨城市协调和合作。在重大自然灾害发生时，难以实现快速的资源调配和有效应对。尽管长三角地区的部分城市已建立应急预案，但演练不足。相关部门在面对突发风险时缺乏经验和协调能力。一些地方的应急预案往往停留在文件层面，在实际灾害发生时，往往反应速度慢，协调不力。例如，2022年台风“梅花”袭击上海，暴露出城市在应对极端天气事件时的应急管理不足，部分地区的防洪设施未能及时发挥作用，导致局部积水严重。长三角地区缺乏跨城市应对风险的合作机制。虽然长三角地区一体化发展加速开展，但在应急管理方面，各城市之间的协同合作仍然不足。跨城市的应急资源调配和信息共享机制不健全，难以在重大灾害发生时形成合力。

四、提升长三角城市韧性水平的对策建议

（一） 制定差异化城市韧性提升策略

依据长三角城市的发展特点和现实需求，需要制定差异化城市韧性提升策略，以更精准地提升各城市的韧性水平，推动区域协调发展。

第一，上海等大都市，需要重点提升智能城市管理水平，加强对高科技产业的支持。上海作为国际化大都市，具备较强的经济和技术基础，但面临城市管理和高人口密度带来的各种挑战。建议强化智慧城市建设，通过大数据和人工智能技术优化城市管理。例如，建立智能交通系统和智慧应急响应中心，提升城市应对突发事件的能力。同时，支持上海的高科技产业发展，推动科技创新中心的建设，建立区域科技合作平台，增强上海在全球高科技产业中的竞争力。

第二，苏州、无锡等处于工业转型期的城市，要重点提供技术升级和产业转型支持。这些城市在全球经济变革和国内经济结构调整的背景下，面临产业升级和转型的压力。建议加大技术改造投资，推动智能制造和绿色制造发展。建立区域产业转型支持基金，为企业提供技术升级的资金支持。设立产业技术创新联盟，推动企业之间以及企业与研究机构之间的技术合作与交流，加快新技术的推广和应用，促进产业的转型升级。

第三，针对浙江南部和安徽北部等生态环境脆弱地区，重点实施生态修复和资源管理方案。这些地区面对自然灾害和环境污染的风险较高。建议实施生态修复工程，如湿地恢复、植被重建和水土保持等项目。加强资源管理和环境保护，建立区域生态保护基金，支持生态环境的长期维护和管理。同时，推广绿色农业和生态旅游，通过发展可持续的产业，减少生态环境的压力，提升区域的生态韧性。

第四，针对宁波、嘉兴等经济发展迅速但基础设施相对滞后的城市，重点加强基础设施的现代化改造和提升公共服务水平。建立基础设施升级计划，投资建设智能电网、现代化交通和信息通信设施，提升城市的基础设施韧性。加强公共服务体系建设，提高医疗、教育和社会保障服务的标准化水平和覆盖率，确保在危机时刻公共服务能够保持运转，快速恢复。

（二） 推动跨界合作及创新平台建设

在长三角区域可持续发展过程中，推动跨界合作和创新平台建设尤为重要。这不仅能有效促进技术、人才和资源的共享与交流，还能为解决区域性挑战提供强有力支持。

其一，加强长三角各城市间的跨界合作。长三角城市各具特色，拥有不同的资源和优势。要建立跨界合作机制，使城市之间优势互补、协同发展。例如，在环境治理方面，上海作为长三角的龙头城市，可以带头制定区域环境保护的标准和措施，通过跨界合作，形成统一的环保政策和管理体系，共同治理跨界污染问题。同时，利用大数据和物联网技术，实现跨区域的环境监测和数据共享，提升环境治理的精准性和效率。

其二，建立长三角城市创新联盟，推动科技创新合作。长三角地区拥有丰富的科技资源和人才储备，但不同城市的科技创新水平和能力存在差异。建立长三角城市创新联盟，使各城市共享科研成果和创新资源，推动科技合作。例如，可以在上海建立区域创新中心，通过与苏州、南京、杭州等城市的科研机构和企业合作，形成创新生态圈，促进技术转移和应用。联盟内部还可以设立技术孵化器和创新基金，支持创新项目的孵化和发展，推动区域内科技创新的整体提升。

其三，建立长三角人才交流平台，促进人才的自由流动和合作。设立区域人才合作计划，鼓励人才在不同城市之间工作和进行项目合作，共同参与区域内的重大科研项目，通过人才交流和知识共享，提升整体创新能力。

其四，在创新平台建设方面，推动产业链协同创新，提升长三角区域整体的产业竞争力。设立区域产业创新中心，支持各城市在高端制造、新能源、新材料等领域的合作研发和技术创新。通过建设区域产业创新联盟，共享产业资源，协同发展，提升区域产业链的韧性和竞争力。

（三）注重社区参与和民生保障

在长三角区域的城市韧性建设中，注重社区居民积极参与和民生保障，不仅能够提高城市的抗风险能力，还能确保韧性策略实施更符合当地实际需求和居民利益，从而增强策略的可接受性和持续性。

其一，重视社区居民在韧性建设中的作用。社区是城市韧性的基础单元，居民的参与和自治，对于提升社区的应对能力至关重要。可以通过建立社区参与机制，鼓励居民主动参与社区事务和韧性建设。例如，可以设立社区委员会或居民自治组织，让居民在城市规划、环境保护、应急管理等方面发挥积极作用。居民通过参与社区决策，不仅能够增强对社区事务的责任感，还能更好地了解和解决自身面临的问题。

其二，鼓励社区自治和居民参与，提升居民的自我管理和应对能力。例如，推广社区志愿者计划，组织居民参与社区的日常管理和应急演练。通过志愿者培训和应急演练，提高居民应对自然灾害和突发事件的能力。此外，还可通过社区会议和公众咨询等方式，听取居民的意见和建议，确保城市韧性建设的决策过程公开透明。

其三，在基层治理机制方面，建立社区基层治理平台，促进居民与政府之间的互动与合作。利用信息技术搭建社区信息共享平台，及时发布社区安全信息和应急预警，增强居民的危机意识和自我保护能力。同时，通过设立社区联络员或社区管家，加强社区与政府部门之间的信息沟通和协作，确保在突发事件发生时，能够迅速动员和协调资源，保障居民的安全和利益。

其四，在居民参与决策的平台建设方面，建立社区参与平台，提供居民参与决策的渠道和工具。利用网络和移动应用开发社区参与APP，居民可以通过该平台提交意见、参与投票和查看社区事务的进展情况。通过建立居民反馈机制，定期收集和分析居民建议，不断优化社区管理和服务水平，确保社区韧性建设的措施和政策符合居民的实际需求。

（四）加强生态保护和城市设计跨界融合

在现代城市发展中，生态保护和城市设计的跨界融合，已成为提升城市韧性和可持续发展的重要途径。通过在城市规划和建设中融入生态修复和自然保护元素，可以有效促进城市生态系统的恢复和稳定，提升城市的环境质量和居民的生活幸福感。

其一，制定生态保护和城市设计跨界融合方案。在长三角区域的城市规划和发展中，生态保护与城市设计的融合应贯穿始终。在城市规划初期，应将生态保护纳入规划内容，通过生态评估和环境影响分析，确保规划的可持续性。在具体实施过程中，要推进生态保护红线制度，严防城市建设对生态环境的破坏，确保生态保护区和城市建设区的合理分布和功能分区。

其二，在城市规划和建设中融入生态修复和自然保护元素。通过生态修复手段，恢复已受损的自然生态系统，提升城市生态系统的自我调节和恢复能力。在城市绿地和湿地的规划中，采用生态恢复技术，恢复原有的生物多样性和生态功能。在城市河道治理中，采取自然基流量维护和水质净化等措施，恢复水体的自然循环和生态平衡。通过这些措施，不仅可以提升城市的生态环境质量，还能提高城市应对自然灾害和气候变化的能力。

其三，推广绿色建筑技术和生态景观设计，实现生态与城市功能有机融合。绿色建筑技术不仅可以有效降低建筑能耗和资源消耗，还能改善室内环境质量和居民健康。在建筑设计中，推广被动式建筑设计，利用自然光、自然通风和隔热材料，减少对能源的依赖。在建筑材料的选择上，优先采用可再生材料和低碳材料，减少建筑过程中的碳排放。在城市景观设计中，推广生态景观设计理念，通过立体绿化、雨水花园和透水铺装等方式，提高城市绿化覆盖率，增强城市生态功能，提升城市景观的美观度和生态价值。

其四，在生态保护和城市设计跨界融合中加强多方合作和政策支持。加强政府、企业和社会组织之间的合作，形成合力，共同推进生态保护和城市设计的融合。政府可以通过制定绿色建筑标准和生态保护政策，引导企业和居民参与生态城市的建设。企业可以通过绿色技术创新和生态产品开发，推动生态与经济的协调发展。社会组织可以通过生态教育和宣传，提升公众的生态意识和参与热情，推动生态保护和城市设计的深入融合。

（五）支持社会创新和公共政策试验

作为提升城市韧性和应对未来挑战的重要途径，社会创新和公共政策试验在长三角区域的发展中具有关键作用。应通过支持企业和非营利组织在城市管理中的创新实践，探索社会经济模式和公共治理方案，提高城市社会韧性和创新能力。

其一，推动社会创新，激发城市活力。长三角地区拥有丰富的创新资源和活跃的创新氛围，应积极支持社会企业和非营利组织在城市管理和社区服务中的创新实践。例如，在社会服务领域，可以通过社会创新推动社区养老、教育、医疗等公共服务的优化升级。支持社会企业开发智能养老平台，通过大数据和人工智能技术，为老年人提供精准的健康管理和生活服务。在教育领域，鼓励社会组织通过线上线下相结合的方式，开展多样化的教育项目，为不同年龄和背景的居民提供终身学习的机会。

其二，开展公共政策试验，探索有效治理模式。长三角地区各城市可以通过公共政策试验，探索适应本地实际的公共治理方案。在城市交通治理方面，上海可以试点“智能交通”政策，通过大数据分析和智能调度，优化城市交通流量，减少拥堵和污染。在环境治理方面，苏州可以试点“绿色经济”政策，推动工业企业实施清洁生产技术，降低资源消耗和环境污染，形成可持续的经济增长模式。具体实践中，可以设立社会创新试验区和公共政策试验区。例如，在政策试验方面，杭州可以设立“公共政策试验区”，针对城市治理中的热点和难点问题，开展政策试点和效果评估，形成可推广的政策模型和治理经验。

其三，在社会创新和公共政策试验的过程中，强化社会企业和非营利组织的参与。长三角各城市应积极鼓励社会企业和非营利组织参与城市治理和公共服务，探索具有可持续性的社会经济模式。通过提供政策支持和资金扶持，推动社会企业在教育、医疗、环保等领域进行创新实践，促进社会资源的优化配置和公共服务水平的提升。例如，上海可以设立“社会创新基金”，支持社会企业在智慧养老、绿色出行等领域进行创新研发，推动社会问题的解决和城市活力的提升。

其四，通过跨部门合作和公众参与，确保政策试验的广泛性和有效性。长三角各城市应加强政府、企业和社会组织之间的合作，形成多主体参与的社会创新和公共政策试验机制。例如，苏州可以开展“社区治理合作计划”，推动政府部门与社区组织合作，共同探索基层治理的新模式和新方法，提升社区自治能力和居民参与度。杭州可以开展“智慧城市合作计划”，鼓励企业和社会组织参与城市智慧化建设，共同推动智能技术在城市管理和服务中的应用，提高城市治理的科学化和精细化水平。

//本文刊发于《开放导报》2024年第6期，封面图来自上海市规划和自然资源局