【专栏 · 投资项目谋划系列】准确把握投资项目可行性的综合性概念｜中国投资

原创 马小丁 中国投资参考

文

马小丁 国家发展和改革委员会投资研究所

导读

投资项目的可行性不再是过去形成的单一的技术经济可行为主的简单概念，而是集合了技术、财务、经济、环境、资源、能源、社会和管理等多方面都要可行的综合性概念

●可行性概念由单一向综合转变

●综合性可行性概念对应着综合化管理要求

●综合性的可行性概念对应着多元化的利益主体

投资项目是否具备充分的建设必要性和可行性，是项目决策时考虑的两个主要方面。必要性回答的是项目建设是否符合规划发展方向、是否有助于实现规划目标、是否符合产业政策体系的相关要求、是否能够满足相应的需求等方面的问题。可行性则要回答在具备必要性的前提下，项目建设所需的各方面条件，包括基本的内部投入要素、必须的外部环境和条件、应有的要素保障、相应的组织管理体系等是否具备，能够保证项目的建设顺利完成并形成供给能力，发挥效益和影响。

在经济社会发展进入新阶段、发展环境和条件发生巨大改变的背景下，再加上投资主体多元化、资金来源多渠道、投资项目分类细化等因素的作用，投资项目的可行性不再是过去形成的单一的技术经济可行为主的简单概念，而是集合了技术、财务、经济、环境、资源、能源、社会和管理等多方面都要可行的综合性概念。谋划、包装项目时，必须掌握准确的可行性概念，对项目进行全面的分析论证，形成真实、可靠、全面的可行性结论。

可行性概念由单一向综合转变

改革开放之初，经济社会发展面临的主要制约因素是 “资金短缺”和“技术落后”。在投资活动中，筹措资金、寻找经济适用的技术是最主要的任务。在评判项目是否具备可行性时，项目是否能够产生财务收益或经济收益、技术是否经济适用是关键，技术经济可行性成为项目可行性的核心。久而久之，这种以技术经济可行性为核心的概念逐渐固化，并形成了投资项目分析论证中特有的惯性思维并延续至今。在开展投资项目可行性论证时，“唯技术经济论”仍然是一种较为普遍的定式，具体体现为在项目评价中，一是将项目财务收益指标作为核心指标，即使是政府投资项目也要突出项目的财务效益，在没有直接财务收益时通过人为设定参数计算经济收益；二是过于强调定量分析的作用及定量指标的使用，即使是涉及到大量人的心理反应和行为差异的社会稳定风险评估中，也要采用定量指标来衡量社会稳定风险等级。这种片面的认识，导致在项目可行性论证中，以单一的技术经济可行性作为项目可行性的核心，忽视了其他制约因素对项目可行性的约束，忽视了项目可行性的综合要求。

随着经济社会不断发展，新的制约因素不断涌现并对投资项目建设产生越来越强的约束作用，仅仅依靠技术经济论证不能得到完整的项目可行与否的结论，可行性的概念逐渐扩大，技术经济可行性在项目可行性分析中所占比重逐渐下降。从改革开放的进程看，继资金短缺、技术落后之后，环境污染、能耗上升、资源浪费、土地稀少、社会矛盾等诸多方面的问题日益突出，对投资活动的制约作用不断加强，迫使投资者、决策者必须面对新的制约因素并尽可能消除其带来的制约作用，项目的可行性不再是以技术经济可行性为核心的单一概念，而是逐渐进化到技术、财务、经济、环境、土地利用、能源利用、资源利用、社会稳定等多方面都要可行且缺一不可的综合性概念。

综合性可行性概念对应着综合化管理要求

在可行性概念由单一向综合演变的同时，投资管理体制也随着投资环境和条件的变化不断改革完善，进一步从管理的角度对投资项目的可行性形成相应的要求。综合化、多元化的投资项目管理模式下，任何一个投资项目，除投资者自行完成以技术经济论证为主的内部决策外，还面临着相关行政管理部门实施的外部性管理要求。外部性管理的第一个要求，是项目必须符合规划的要求。凡是不符合规划要求的项目，投资主管部门原则上不予审批、核准或备案；第二个要求，是项目必须符合产业政策的要求，凡是在产业结构调整指导目录限制、淘汰范围内的项目，不允许新建；第三个要求，是项目必须符合用地政策的要求，凡是列入限制或禁止用地目录内的项目，一律不能获得土地所有权；第四个要求，是项目必须符合环保政策的要求，每一个项目都必须按照相关政策编制环境影响评价文件，凡是环境影响评价审核不能通过、高污染的项目一律不能建设；第五个要求，是项目必须符合节能的要求，根据项目的能源消耗水平编制相应的节能评估文件并审核，高能耗项目不允许建设；第六个要求，是项目必须符合行业准入标准的要求，项目建设规模、技术水平、功能等低于行业准入标准的不允许建设；第七个要求，是重大项目必须符合社会稳定风险控制政策的要求，凡是重大项目必须开展社会稳定风险评估，而且实行三级把关，项目单位要组织开展社会稳定风险分析，编制社会稳定风险分析篇章并上报项目所在地政府，地方政府要在对分析篇章进行评估的基础上，编制社会稳定风险评估报告并审核，如有必要，项目的最终决策机关将安排社会稳定风险评估报告的咨询评估，如果项目社会稳定风险等级较高或高，则项目不允许建设。除这七个主要方面外，尚有多个方面的行政管理要求，分别针对投资项目某个特定方面的可行性。根据国家发展改革委牵头、15个部委联合发布的《全国固定资产投资项目在线审批监管平台投资审批管理事项统一名称和申请材料清单》，目前涉及到各类投资项目的行政审批事项共计42项，覆盖政府投资项目审批、企业投资项目核准或备案管理过程中需要政府把关的各个方面。这些行政许可事项的设置，不仅仅是政府履行投资项目外部性管理职责的具体体现，更是从不同的角度对投资项目的可行性提出了具体的管理要求。这样一来，理论上和实践中的综合性可行性概念实现了分析论证与项目管理的有机结合。在开展项目可行性研究时，相关责任主体就必须对照投资审批管理事项的要求，在可行性研究报告中逐一分析论证项目可行性的各个方面，形成有效的项目申请材料，不仅满足内部决策的要求，还要满足政府外部性管理的要求。对政府投资项目而言，行业主管部门确定项目的内部投入产出方案，其他相关行政管理部门依法履行投资管理职责，对政府投资项目形成综合性的管理。对企业投资项目而言，企业自行完成投资项目内部决策，政府相关行政管理部门实施项目的外部性管理。

2023年5月1日起启用的《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲》和《企业投资项目可行性研究报告编写参考大纲》中，集中体现了对投资项目可行性的综合性要求。在两个大纲中，除项目建设方案外，一个完整的可行性研究报告还需要对项目是否与相关规划和政策要求相符，是否具备相应的要素保障条件，是否满足环境保护要求，是否满足节能降耗要求，是否具备社会可行性，是否能够有效控制项目内外风险等诸多方面进行分析论证。这些要求，均是投资项目综合性可行性的重要组成。

综合性的可行性概念对应着多元化的利益主体

综合性的可行性概念不仅涉及到项目内外各方面的可行性要求，而且还涉及到不同的利益主体对可行性的判断标准。项目某一个方面是否可行，不同的利益主体有着不同的要求。例如：

技术可行是面向内外的可行。对项目内部而言，技术可行意味着项目采用的相关技术，以及由此决定的生产工艺、装置装备、辅助条件等，能够达到生产或提供产品（服务）的基本需要，能够保证产品（服务）的质量、性能、功能等满足最低要求；同时，技术的选择，还需要满足投资者控制成本、提高利润水平、延长项目服务周期的基本要求。对项目外部而言，技术可行意味着在既定的技术方案下，项目生产的产品或提供的服务能够满足消费者的市场需求；同时，技术的选择，还需要满足节能、节水、节地、环保、安全、行业准入标准、产业政策、技术政策等方面的管理要求。

财务可行是两类投资主体的可行。对企业投资者（以追求资本回报为目的）而言，采用传统的财务可行性概念，要求项目的投资收益能够覆盖维持项目建成后正常运行的基本费用成本，并且满足获取投资利润的基本要求，即具备财务盈利能力和债务清偿能力。而对于政府投资者（以提供公共产品和服务为目的）而言，采用特定的财务可行性概念，要求在正常提供公共产品或服务的前提下，项目具备财务生存能力，收支平衡是最低要求；在项目没有直接财务收益或财务收益无法维持平衡时，财政的持续投入是关键。

环境可行是可持续的可行。对项目而言，环境可行，意味着两个方面：一是满足国家有关环境保护的法律法规和主管部门的管理要求，二是满足项目内部控制成本、降低风险的基本要求。对政府而言，项目的环境可行，是加强项目外部性影响的管理，减少或降低项目破坏环境和生态的负面影响、实现节能减排战略目标、实现并维持可持续发展的重要管理环节。

社会可行是双向性的可行。对项目而言，社会可行意味着当地社会能够容忍、接纳项目在本地的存在与发展，项目生命周期内面临的社会阻力最小化，化解项目与当地社会的矛盾和冲突的成本最小化；对当地社会而言，社会可行意味着相关利益群体因项目而受益，因项目导致的损失得到合理补偿；对地方政府而言，社会可行意味着项目有助于推动地方发展，社会风险最小化且得到有效控制。

编辑 | 青 禾

校对 | 闫建军

设计 | 大 米

本文刊于《中国投资》2024年10月号

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原标题：《【专栏 · 投资项目谋划系列】准确把握投资项目可行性的综合性概念｜中国投资》

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