观察｜从“1+8”到“1+13”，重新认识上海大都市圈

祝碧晨 设计

作为中国首个跨省域都市圈国土空间规划，上海大都市圈国土空间总体规划日渐清晰。

2024年以来，上海大都市圈实现从“1+8”到“1+13”的升级，以上海为圆心、90分钟交通距离为半径，覆盖苏州、无锡、常州、南通、盐城、泰州、杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山和宣城。这个超大尺度都市圈，面积达11.4万平方公里，聚集着1.1亿人口。

上海大都市圈空间规模、人口规模、经济规模都十分庞大，面积在国家陆域中约占1.2%，同时承载了全国7.7%的人口和14.5%的经济产出，是中国乃至世界上最重要的经济发展地区之一，经济活跃、开放水平高、人口密度大、科技创新能力强。

12月9日，第七届大都市规划国际咨询会（MPIC）在上海国际会议中心举行，这是自然资源部和上海市政府合作事项之一。大会开幕式上，同济大学教授，同济规划院院长张尚武作引导报告，他是上海大都市圈国土空间规划的参与成员。

会议期间，张尚武接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者采访，阐释了其对新发展格局下上海大都市圈国土空间规划的思考。他透露，最新的上海大都市圈建设已启动一年多，规划涉及方方面面，14座城市现已基本达成共识，不久后将形成一个法定规划。

“1+13”大都市圈

“上海大都市圈”的概念最早出现在2016年，根据这年公布的《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案）》，“未来将构建上海与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等地区协同发展的上海大都市圈，形成90分钟交通出行圈，突出同城效应”。

不过，2018年初，在国务院批复的《上海市城市总体规划(2017-2035年)》中，并没有给出上海大都市圈的具体范围。

上海大都市圈升级到“1+13”，国土空间总体规划日渐清晰。澎湃新闻资料图

2022年1月，上海市人民政府、江苏省人民政府、浙江省人民政府联合印发《上海大都市圈空间协同规划》。这是全国首个由省级地方政府、有关省辖市政府联合编制的跨区域、协商性的国土空间规划，其中明确“1+8”的行政范围。

当时，这一规划将上海大都市圈的规划范围确定为上海市以及周边苏州市、无锡市、常州市、南通市、嘉兴市、湖州市、宁波市、舟山市在内的“1+8”城市市域行政范围，总面积约5.6万平方公里，2020年常住人口约7742万人，分别约占长三角的15%和34%。相比之前，多了常州和湖州2个成员。

到2024年，上海大都市圈再次扩容。上观新闻2024年6月报道，长三角14座城市“正在谋划一件大事”，14座城市共同构成的上海大都市圈正在形成，勾画出“一张史无前例的、涵盖11.4万平方公里和1.1亿人口的超大尺度跨省域空间发展蓝图”。

在这次“1+13”的上海大都市圈中，新纳入了杭州、绍兴、泰州、盐城、宣城五座城市。整体来看，13城涉及江苏、浙江各6座城市、安徽1座城市。

上海大都市圈范围内14座城市。澎湃新闻资料图

张尚武解释，目前形成的“1+13”大都市圈范围，是经过一年多反复探讨的。从根本上说，其中涉及跨区域协同发展的探索，包括1小时或1.5小时的通行圈，河流上下游治理，区域科技创新协同，城市治理协同，生态环境共同保护等诸多方面。

上海大都市圈有其特点。张尚武说，这个地区已形成多中心、网络化的空间结构，集聚了多个特大城市、超大城市，产业链、创新链、供应链、组织内部联系紧密，已形成产业创新和人才等要素在大都市圈范围内网络化的组织形态。

同时，这个地区在全球贸易、科创、航运、先进制造业等领域优势显著。目前，上海集装箱吞吐量连续14年全球第一，舟山港连续15年货运吞吐量全球第一。在“2024年全球创新指数排行”中，上海-苏州科技集群名列全球第四位。

构建“一核四翼”功能网络

当前世界城市的竞争，越来越多表现为城市群或都市圈之间的竞争。在张尚武看来，新发展格局下，上海大都市圈也面对着纷繁复杂的国际国内形势。

从国家战略要求出发，这个地区肩负着两个使命：一是作为长三角城市群的核心地区，推动长三角高质量一体化发展；二是要发挥上海的龙头作用，担负起我国重要的连接国际的枢纽门户作用。

12月9日，第七届大都市规划国际咨询会（MPIC）在上海国际会议中心举行。上海市规划和自然资源局 图

“上海需要与周边地区加强合作，共同探索推进中国式现代化，促进区域的协同治理。”张尚武说，上海大都市圈需要强化国际国内“双循环”的战略链接和作为高质量发展动力源的作用，推进长三角构建世界级城市群的动能，引领我国参与全球合作与竞争。

在整个区域空间层面，上海大都市圈将形成“一核四翼”，也就是以上海为核心，联动“东西南北”四个方向形成“四翼”，加强对国家战略的承载，整合区域资源要素，共建世界级功能网络。

这四个地区分别是：

北翼（长江口和北部地区），要加强生态保护，并且要以先进制造业为主的重点产业的联动发展，来建设长江口世界级的河口区。

西翼（环太湖地区），加强环太湖地区的治理和管控，加强流域的生态治理，并且统筹区域科创资源协同布局，加强上海与苏锡常大都市地区的联动发展，建设世界级魅力湖区。

南翼（杭州湾地区），加强杭州湾地区生态环境的协同治理，强化高水平开放设施和平台空间布局，加强上海与杭州与宁波都市圈的协同发展，共同构建杭州湾世界级的开放湾区。

东翼（海岸和海洋空间），这个地区需要共同关注保护海洋的生物多样性，加强近海地区的生态保护，并且要加强海洋产业空间的统筹布局，加强海洋能源的保障，建设世界级海洋功能区。

张尚武说，除了这四个战略地区的协同，还需要围绕国家战略要求，加强对战略地区的识别，以及潜力地区的共同营造。作为承接国家战略的核心承载区，要通过空间资源的保障，在未来发展中释放潜力。

在更大尺度实现区域协同发展

从经济数据看，上海大都市圈无疑是全国综合实力最强区域之一，产业链、创新链和供应链相对完整，成员城市个个出类拔萃。但置于全球坐标系中，与美国纽约都市圈、日本东京都市圈、英国大伦敦地区等顶级城市群同台竞争，上海大都市圈还存在差距。

张尚武说，本轮上海大都市圈的规划建设，将加强上海的龙头带动作用和周边城市多中心各扬所长的发展，围绕区域的产业链、创新链、人才链、资金链的打造，提升该地区整体竞争力，并且进一步通过经济功能的强化，促进大中小城市的协调发展。

在大都市圈范围内，需要共同锚固发展走廊，增强区域廊道的辐射联通和功能集聚的效应，促进资源要素跨区域协作。具体来说，上海大都市圈内各城市将共建全球领先的产业创新网络，发挥上海科技创新中心建设的引领作用，带动G60、G50、宁杭创新要素集聚，加快沪甬走廊、沿海走廊、环太湖科创圈建设，深化都市圈协同创新机制，探索共同参与创新基金的建设，建立科技成果转化的区域联动机制。

在此基础上，该区域需进一步强化轨道交通建设，打造轨道上的“长三角”。围绕空间协同发展的不同空间尺度，构建“30-60-90”分钟轨道交通通行圈，目标是在这个地区建立更加集约高效的轨道交通网，促进空间格局的优化和各类资源要素的优化配置。

2024年9月19日，沪苏湖高铁联调联试试验列车驶过练塘站。李昶  摄

上海大都市圈处于水网密集地区，需共同建设水运网，提升内河航道在区域运输中的作用，降低区域物流的成本，推动绿色发展，并且要大力发展航运服务功能，提升面向全球航运资源的组织配置能力，通过相互协作共同构建世界级港口群。

围绕着公路网的进一步完善和联通，加强沪甬、沪舟甬、沪嘉绍等跨湾、跨海复合通道建设，加强沪苏通、沪渝蓉、锡常泰等跨江通道的规划建设，在地方层面还要进一步打通在跨界地区的断头路。

2024年11月9日拍摄的崇启公铁长江大桥4号主塔下横梁及其塔柱连接段首层浇筑作业现场（无人机照片）。新华社  图

从目前来看，围绕上海构建的“1+13”的大都市圈，将在长三角形成一个联系更紧密的发展共同体。不过，都市圈并非封闭的概念，也意味着有更大能力去带动周边区域发展——大都市区、联动协同区、区域协作区，上海大都市圈的空间规划将在不同尺度上发挥功能。

张尚武说，在更大尺度上，上海大都市圈的规划建设，要和长三角城市群地区的发展相互协调，和杭州等都市圈彼此衔接，做出相应的整体安排，加强跨区域的合作，构建飞地等空间布局，共同落实长三角地区一体化发展国家战略。